Період, який минув з часу місцевих виборів довів, що районним радам в новій моделі врядування досить важко знайти своє місце у системі організації публічної влади на територіальному рівні.
РАЙОННІ РАДИ В НОВІЙ МОДЕЛІ ВРЯДУВАННЯ
Як не дивно, але значна кількість депутатів районних рад, не кажучи вже про пересічних громадян, погано розуміють конституційну природу районних рад.
У підсумку, понад 5 тисяч депутатів 119 районних рад зараз ставлять собі питання: «Навіщо взагалі було обиратися депутатом, коли майже всі функції районної ланки самоврядування відійшли на рівень територіальних громад?».
Конституція України не містить згадки про районну громаду. Але це зовсім не виключає наявності на районному рівні такої інституції місцевого самоврядування, як районної ради, статус якої в Конституції України визначений як «орган спільної компетенції громад в межах району».
Таким чином, у правовому розумінні район виступає як конституційно встановлена зона міжмуніципального співробітництва, органом якого є районна рада. Її завданням є розв’язання тих питань місцевого значення, які виходять за межі окремих громад та/або які неможливо (недоцільно) реалізовувати громадами самостійно.
ЧИННИКИ, ЩО ПОСЛАБЛЮЮТЬ СТАТУС РАЙОННИХ РАД
Одночасно слід зазначити ряд чинників, що послаблюють такий статус районних рад.По-перше, поділ району на округи з виборів депутатів районної ради орієнтується не на громади, а на чисельність громадян. Як наслідок — в межах одного виборчого округу можуть перебувати кілька громад, а у разі великих міських громад в межах однієї громади можуть бути кілька виборчих округів.
Нарешті, є непоодинокими випадки, коли різні частини однієї громади входять до різних виборчих округів районної ради. За таких умов громади представлені у районній раді неоднаковою кількістю депутатів, що послаблює їх статус як органів представництва спільних інтересів і співробітництва громад, де всі громади мають володіти однаковими правами щодо прийняття рішень. У такій ситуації депутати райради здебільшого починають відчувати себе представниками району у цілому, аніж своєї громади.
По-друге, прямі вибори депутатів районних рад призводять до досить дивної ситуації, коли депутат районної ради, як представник певної громади в органі міжмуніципального співробітництва, може по іншому трактувати інтереси своєї громади, аніж трактує депутатський корпус ради чи голова громади. Наслідком цього є послаблення ланцюга «районна рада — громада», яка дуже важлива для органу спільної компетенції громад.
По-третє, руйнівно діє на міжмуніципальну кооперацію пропорційна система виборів до районних рад (навіть із закріпленням кандидатів за виборчими округами), яка за визначенням орієнтує кандидатів не на місцеві проблеми, а на загальнополітичні інтереси.
По-четверте, районні ради позбавлені власних виконавчих органів, що перетворює їх на декоративні структури та унеможливлює ефективно реалізовувати спільні інтереси територіальних громад.
Крім цього, слід зазначити, що у громад з 2015 року за наслідками прийняття Закону України «Про співробітництво територіальних громад» з’явився альтернативний та іноді значно більш ефективний інструмент вирішення спільної компетенції − не через районні ради, а через укладання відповідних договорів поміж громадами в межах району.
ОБМЕЖЕНІСТЬ КОМПЕТЕНЦІЇ ТА КОШТІВ РАЙОННИХ РАД
Як зазначалося, у теперішній час новообрані районні ради фактично не мають повноважень суттєво впливати на розвиток району. Зокрема, всі об’єкти спільної власності громад, які перебували в управлінні районних рад, — заклади загальної середньої освіти, спеціалізованої та позашкільної освіти, лікарні широкого профілю та поліклініки, центри соціального обслуговування, районні палаци та будинки культури, бібліотеки, спортивні школи та спортивні об’єкти, інші об’єкти інфраструктури — потрапили до відання безпосередньо громад.Сміховинними є статті доходів районних бюджетів відповідно до ст. 64-1 Бюджетного кодексу, за які з районних бюджетів неможливо не лише фінансувати програми розвитку району, а й утримувати об’єкти власності, від яких відмовилися громади або які «старі» районні ради не встигли передати громадам.
Обмеженість компетенції та коштів у районних рад прямим чином впливає і на таку державну інституцію, як районні державні адміністрації (РДА).
Відомо, що функціонал та ресурси, що були у розпорядженні РДА, здебільшого виходили від делегованої компетенції районних рад. Зараз відбувається прийняття рішень районними радами про делегування повноважень РДА без підкріплення їх об’єктами власності та фінансовими ресурсами. А це одночасно із конституційними обмеженнями контрольних повноважень РДА фактично перетворює їх у штучні структури, які також вимушені шукати своє місце на «адміністративному ринку» району і «точку докладання» своїх зусиль.
ПОЛІТИЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ РАЙОННИХ РАД: У ЧОМУ ЗАГРОЗИ
За таких умов можна передбачити загрозу політизації діяльності районних рад та загострення їх взаємовідносин з органами виконавчої влади в межах району, у першу чергу з РДА, як компенсацію їх бездіяльності у господарських та соціальних питаннях. Закон для цього дає їм широкі можливості, зокрема районні ради можуть:- заслуховувати звіти голів РДА, їх заступників, керівників структурних підрозділів про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення РДА делегованих їм радою повноважень;
- приймати рішення про недовіру голові РДА та вносити до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної РДА;
- заслуховувати інформацію прокурорів та керівників органів Національної поліції про стан законності, боротьби зі злочинністю, охорони громадського порядку та результати діяльності на відповідній території тощо.
МІЖМУНІЦИПАЛЬНЕ СПІВРОБІТНИЦТВО: ДОСВІД КРАЇН
Питання функціонування проміжної (між муніципалітетом та державою) ланки врядування також є досить актуальним для багатьох країн Європи, які стали на шлях поглибленої децентралізації з перенесенням акцентів на рівень муніципалітетів та/або розвитку міжмуніципального співробітництва − на кшталт України з її районами.Навіть за умов територіального збільшення проміжної ланки, аналогічної українським районам, неодмінно постає питання її місії в системі врядування. Виступаючи досить органічно територіальною основою для функціонування органів державної влади, зазначені одиниці, як правило, вкрай важко знаходять своє місце у системі територіального самоврядування.
Так, в Італії аналогічними до українських районів є провінції у складі областей. За наслідками політики децентралізації у 90-х роках інститут самоврядування на рівні провінцій був фактично маргіналізований на тлі збільшених функцій комун. Хоча провінції стали виступати основою для децентралізованих служб держави та областей.
ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМ РАЙОННИХ РАД: МОЖЛИВІ ВАРІАНТИ
Уявляється, що вирішення проблем районних рад сьогодні може бути у двох площинах.Перша з них стосується ефективного відпрацювання тих можливостей районних рад, які передбачені чинним законодавством. Йдеться насамперед про наповнення практичним змістом статусу «орган спільної компетенції територіальних громад». Зазначена компетенція може бути сформована не лише через законодавче визначення, а й через делегування районній раді з боку громад району тієї частини своєї компетенції в межах питань місцевого значення, яку ефективніше вирішувати спільно з іншими громадами району.
Зрозуміло, що делегування має супроводжуватися й відповідним фінансовим трансфертом з бюджетів громад до районного бюджету. Аналіз свідчить, що вже зараз деякі громади виходять з ініціативами на районні ради щодо передачі останнім деяких установ, які за своїм масштабом забезпечують потреби багатьох громад (наприклад, великі спортивні об’єкти).
Окрім цього, існує нагальна потреба розв’язання деяких проблем, які не можуть бути вирішені громадами поодинці навіть за умов наявності ресурсів. Наприклад, місто Одеса при всьому бажанні не може вирішити актуальну для себе проблему амброзії, яка виходить за межі міста і може бути вирішена лише зусиллями всіх громад Одеської агломерації, яка збігається з межами Одеського району.
У цих та інших випадках виникає спільна компетенція, природнім органом реалізації якої і є районна рада. Зрозуміло, що зазначене передбачає активну взаємодію районних рад з громадами, чого так бракувало «старим» районним радам. Прикро, але навіть з вирішення питань спільної власності громад в межах району районні ради, як правило, не з’ясовували інтереси її власників-громад, хоча на це прямо вказує норма закону.
Тісна співпраця районних рад з громадами може бути у форматі адміністративних угод, створенні консультативних органів, проведенні спільних заходів, організації спільних засідань депутатських комісій, з’ясування думки органів управління громад при вирішенні питань, що розглядаються районними радами, прийняття регламентів взаємодії тощо.
Друга площина вирішення проблеми — вдосконалення конституційного та правового регулювання статусу й повноважень районних рад. На жаль, принципові підходи Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади 2014 року, що передбачали формування виконавчих органів районних рад та перетворення РДА на органи префектурного типу, так і не були втілені у Конституції України. Наслідком цього є неможливість наповнити новим змістом функціонал районних рад.
ЩО МОЖНА ЗАПОЗИЧИТИ В ЄВРОПЕЙСЬКИХ КРАЇНАХ
Виходячи із закордонного, зокрема польського досвіду, районні ради та їх виконавчі органи можуть реалізовувати такі повноваження:- у сфері освіти — утримання та розвиток ліцеїв (які за чинними нормами не можуть бути відкриті у громадах до 50 тис.), установ у психолого-педагогічній сфері та логопедії, вечірніх шкіл, методичної підтримки вчителів (вважаємо хибною практику, за якою кожна громада намагається утримувати свій методичний орган), позашкільних (літніх) таборів;
- у медичній сфері — утримання та розвиток закладів вторинної медичної ланки, закладів медичного догляду вдома;
- у гуманітарній сфері — утримання та розвиток мистецьких та спортивних шкіл, центрів туризму, районної бібліотеки, музею тощо;
- у соціальній сфері — утримання та розвиток територіальних центрів соціальної допомоги;
- в інфраструктурній сфері — утримання та розвиток внутрішньорайонної дорожньої мережі, транспортних перевезень тощо.
ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО ПОСИЛЕННЯ КОМПЕТЕНЦІЇ РАЙОННИХ РАД
Зрозуміло, що при визначенні нової компетенції районних рад мають бути переглянуті повноваження обласних рад на базі принципу субсидіарності. Але у будь-якому випадку принциповим є те, що функції та повноваження районних рад не можуть перетинатися із функціями та повноваженнями територіальних громад в межах району.Має бути також вирішене питання щодо джерел наповнення бюджетів районів. До числа таких джерел можуть бути віднесені не лише трансферти з державного бюджету та бюджетів громад, але й суттєві власні джерела. Це можуть бути 10-15% від податків на доходи фізичних осіб, рентних платежів, акцизів, податку на прибуток підприємств.
Також досить вдалою виглядає модель, запропонована Президентом України В. Зеленським у грудні 2019 року в одному із законопроєктів щодо внесення змін до Конституції України з питань децентралізації влади. А саме — обрання представників громад у районній раді радами відповідних громад.
На наш погляд, це повною мірою буде відповідати статусу районних рад як органів спільної компетенції територіальних громад, що підтверджується і закордонною практикою.
Сергій Саханенко,
професор кафедри публічного управління та регіоналістики
ОРІДУ НАДУ при Президентові України, експерт Мережі UPLAN
Андрій Крупник,
аналітик Всеукраїнської асоціації сприяння самоорганізації населення,
експерт Мережі UPLAN
Степан Давтян
доцент кафедри публічного управління та регіоналістики ОРІДУ НАДУ при Президентові України
Немає коментарів:
Дописати коментар