СОЦІАЛЬНЕ ПРОЕКТУВАННЯ У ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКІЙ ПРАКТИЦІ: КОНЦЕПТУАЛЬНИЙ ПІДХІД

Мал. 1

З управлінської практики відомо: для того, щоб певна діяльність принесла необхідні результати, вона має бути організована належним чином. На підтвердження цієї думки можна навести висловлювання президента Міжнародної Академії якості Т. Конті: „Усі результати досягаються за рахунок процесів”.

Розглянемо у цьому контексті державне управління удосконаленням та розвитком соціальних об'єктів, до яких відносимо як елементи соціальної структури суспільства, тобто соціальні групи (зокрема сім'ї), соціальні верстви населення, територіальні громади, так і елементи соціальної інфраструктури, тобто підприємства, установи та організації, які безпосередньо забезпечують задоволення потреб та інтересів громадян, громадські та благодійні організації, кредитні, професійні та творчі спілки, релігійні громади, органи самоорганізації населення та інші інститути громадянського суспільства. У якості соціального об'єкту може виступати і соціальний процес, організація якого певним чином теж є предметом соціального проектування.

Цілеспрямовані зміни цих соціальних об'єктів здійснюються, у першу чергу, через виявлення та розв'язання притаманних їм соціальних проблем за допомогою певного комплексу управлінських процедур, таких як аналіз, прогнозування, проектування, програмування, планування та інші. Але, на жаль, різні дослідники та практики державного управління вкладають різне значення у зміст цих термінів і відводять їм різне місце у системі державного управління соціальними об'єктами.

Аналізуючи нинішній стан стратегічного планування у державно-управлінській практиці, зокрема на вищих щаблях влади, Міністерство економіки та європейської інтеграції України дійшло висновку, що кількість стратегічних документів різного рівня невпинно зростає при зниженні ефективності їх виконання через розпорошеність ресурсів та недосконалість управління. Плани діяльності органів виконавчої влади нижчих рівнів фактично відображають перелік завдань програмних документів вищого рівня, тобто плани не є основним інструментом роботи вказаних органів [1, п. 2.4, с. 13]. Аналогічна картина спостерігається і у системі місцевого самоврядування.

Така ситуація, на нашу думку, склалася у вітчизняній державно-управлінській практиці внаслідок недостатнього науково-методичного опрацювання процедур розробки, взаємоузгодження, організації виконання та оцінки ефективності прогнозів, комплексних і цільових програм різного управлінського рівня. А чинний закон „Про державне прогнозування та розробку програм економічного та соціального розвитку України” від 23.03.2000 є по суті рамковим, не містить чітко прописаних процедур здійснення прогнозно-програмної діяльності органів влади і потребує додаткового прийняття відповідних підзаконних актів [2].

У статті робиться спроба концептуально об'єднати у єдиний логічний ланцюг державно-управлінські процедури, які вживаються при розробці та впровадженні соціально-управлінських новацій, на засадах системності, поетапності та взаємодоповнюваності. Окремим завданням роботи є уточнення змісту термінів, щодо яких є розбіжності у тлумаченні.

Основоположним поняттям у цьому дослідженні є „проектування”.

Проект (від лат. projectus – кинутий уперед) – це замисел або план [3, с. 1076].

Проектування – це процес створення проекту, тобто прототипу, прообразу можливого об'єкту або стану, що передбачається чи мається на увазі [3, с. 1076]. Результатом цього процесу є науково-теоретично та практично обґрунтоване визначення варіантів спрогнозованого та планового розвитку нових процесів та явищ. Тобто, проектування – це складова управління, яка дозволяє забезпечити здійснення керованості та врегульованості певного процесу [4, с. 6].

Щоб точно та однозначно осмислити сутність проектування, необхідно зіставити його з такими близькими за смислом та значенням поняттями, як конструювання та моделювання. Виявлення варіантів розвитку або зміни об'єкту дає можливість обрати тактику і стратегію взаємодії з цим об'єктом, управління ним, виробити технології зовнішнього та внутрішнього впливу на нього, обрати шляхи планомірного впровадження нововведення.

Проектування соціального об'єкту ми називаємо соціальним проектуванням. Існує чимало різних і досить суперечливих варіантів тлумачення поняття соціального проектування [4-7 та ін.], на підставі аналізу яких зробимо спробу дати наступний варіант визначення цього поняття.

Соціальне проектування – це процес розробки та апробації проекту цілеспрямованих та позитивних за своїм соціальним значенням змін певного соціального об'єкту. У якості окремого випадку соціального проектування можна розглядати піддержування соціального об'єкту у незмінному вигляді за умов зміни оточуючого середовища та інших умов його існування.

Соціальне проектування моделює необхідні зміни, які мають здійснитися із цим об'єктом. Тобто, соціальне проектування, на нашу думку, виступає своєрідною інженерною діяльністю у соціальній сфері, різновидом соціальних технологій. Його можна зіставити із проектуванням і впровадженням технічних об'єктів, зокрема у системі постановки продукції на виробництво [8], але порівняно з цією системою соціальне проектування охоплює значно ширші сфери і аспекти суспільної діяльності.

Якщо казати про окремий випадок піддержування соціального об'єкту у незмінному вигляді за умов зміни оточуючого середовища та інших умов його існування, то інакше це можна представити як забезпечення стабільності соціального об'єкту за умов, що змінюються. Таке завдання часто доводиться вирішувати органам державної влади та місцевого самоврядування на тлі сучасних трансформаційних суспільних перетворень.

Особливу увагу у наведеному вище визначенні слід звернути на характер змін соціального об'єкту, які проектуються. Тут підкреслюється саме позитивний характер цих змін, причому позитивність оцінюється за критерієм їхнього соціального значення.

У цьому контексті доцільно розглянути і поняття інноваційності перетворень, яке нещодавно набуло в Україні законодавчого визначення. Згідно із Законом „Про інноваційну діяльність” 2002 року, інновації – це новостворені (застосовані) і (або) вдосконалені конкурентоздатні технології, продукція або послуги, а також організаційно-технічні рішення виробничого, адміністративного, комерційного або іншого характеру, що істотно поліпшують структуру та якість виробництва і (або) соціальної сфери [9, ст.1].

Інноваційна діяльність розглядається як одна із форм інвестиційної діяльності і стосовно предмету нашого дослідження здійснюється з метою впровадження досягнень науково-технічного прогресу у соціальну сферу шляхом впровадження нових соціальних технологій, прогресивних міжгалузевих структурних зрушень, реалізації програм, фінансування фундаментальних досліджень, спрямованих на поліпшення соціального і екологічного становища, здійснення якісних змін у стані продуктивних сил у країні [7, ст. 3] .

Зауважимо, що обов'язковою умовою визнання діяльності будь-яких суб'єктів інноваційною є створення ними інноваційних проектів, вкладення власних чи запозичених коштів у реалізацію цих проектів, залучення майнових та інтелектуальних цінностей [8, ст. 5].

Діапазон можливого впливу держави на інноваційну, зокрема соціально-інноваційну діяльність є достатньо широким. Зокрема, держава може визначати і підтримувати пріоритетні напрями інноваційної діяльності державного, галузевого, регіонального і місцевого рівнів; формувати і реалізовувати державні, галузеві, регіональні та місцеві інноваційні програми; створювати нормативно-правову базу та економічні механізми для підтримки і стимулювання інноваційної діяльності; захищати права та інтереси суб'єктів інноваційної діяльності; стимулювати кредитування інноваційних проектів; надавати фінансової підтримки виконавцям інноваційних проектів; у тому числі встановлювати їх пільгове оподаткування тощо [8, ст. 6].

Інноваційний проект законодавчо визначається як комплект документів, що визначає процедуру і комплекс усіх необхідних заходів (у тому числі інвестиційних) щодо створення і реалізації інноваційного продукту і (або) інноваційної продукції, яка у нашому контексті може бути, зокрема, новою соціальною чи інформаційною технологією.

Інноваційною продукцією за законодавством може бути визнана така, що є результатом реалізації інноваційного проекту, виробляється або буде вироблена в Україні вперше, або якщо не вперше, то порівняно з іншою аналогічною продукцією, представленою на ринку, є конкурентоздатною і має суттєво вищі показники.

Але тут, на наш погляд, слід уникати прямих аналогій між технічними і соціальними наслідками інноваційної діяльності. Якщо технічні інноваційні продукти мають бути вироблені в Україні вперше, або якщо не вперше, то порівняно з іншими аналогічними продуктами вони повинні бути конкурентоздатними і мати суттєво вищі показники, то відносно соціальних об'єктів можна казати лише про необхідність відповідності їх певним соціальним стандартам, нормам та здатність у максимально повній мірі задовольняти соціальні потреби та інтереси громадян.

Отже, у соціально-інноваційній діяльності, яку здійснюють будь-які суб'єкти і, у першу чергу, органи влади, не повинно бути погоні за збільшенням чи зменшенням якихось показників понад усе. Ефективність соціальних перетворень і відповідно якість соціальних проектів має визначатися ступенем розв'язання соціальних проблем.

Таким чином, визначальним фактором, відправною точкою у соціальному проектуванні є проблема. Концептуально, стисло проблему у загальному сенсі можна визначити як невідповідність того, що є, тому, що необхідно, або як усвідомлену потребу змін. А під соціальною проблемою ми розуміємо незадоволені або задоволені неповною мірою потреби та інтереси громадян. Через це комплексний, системний підхід до покрокового розв'язання соціальної проблеми, що розглядається у контексті соціального проектування, можна вважати проблемно-орієнтованим.

Таким чином, соціальне проектування є по суті системним, поетапним виробленням управлінських рішень, які забезпечують комплексне розв'язання певних соціальних проблем.

На відміну від проектування об'єктів, при зміні яких не враховується суб'єктивний фактор, при соціальному проектуванні цей фактор має бути врахований обов'язково. До того ж мають бути зважені такі особливості соціальних об'єктів, як суперечливість і багатофакторність буття, багатовекторність розвитку, принципова неможливість або некоректність їхньої формалізації, суб'єктивність формування соціальних очікувань та ін. [4, с. 8].

Увесь процес соціального проектування можна представити у вигляді ланцюга з декількох послідовних взаємопов'язаних етапів (мал. 1):

На першому етапі – етапі дослідження шляхом проведення соціальної діагностики за об'єктивними (умовно назвемо їх статистичними Пст) та суб'єктивними (умовно назвемо їх соціологічними Псц) показниками визначається склад і характер соціальних потреб та інтересів як усього населення певної території, так і його окремих соціальних груп, досліджується ступінь задоволення цих потреб та інтересів. На підставі цього робиться висновок про стан соціуму (соціального об'єкту), який характеризується набором певних значень соціальних показників Σ (Пст; Псц)1, та наявність соціальних проблем, які є наслідком незадоволених або неповною мірою задоволених потреб та інтересів громадян, соціальних груп, усієї територіальної громади.

Залежно від ступеня невідповідності фактичних значень соціальних показників тим, що прийняті за норму, можна розрізняти три типи стану соціального об'єкту: сталий стан, коли фактичні значення соціальних показників знаходяться у межах припустимих відхилень від норми; передкризовий стан, коли окремі соціальні показники знаходяться за межами припустимих відхилень; і нарешті кризовий стан, коли фактичні значення усіх показників лежать за межами припустимих відхилень. Такий стан свідчить про наявність соціальної проблеми у певній області соціальної сфери.

На другому етапі – етапі аналізу на підставі даних статистичних та соціологічних досліджень, отриманих напередодні у ході соціальної діагностики, експертно-аналітичним шляхом визначаються причини виявлених соціальних проблем, можливі шляхи їх розв'язання, а також з'ясовуються необхідні бюджетні та небюджетні (зовнішні та внутрішні) фінансові та інші ресурси, які необхідні для розв'язання виявлених проблем.

На третьому етапі – етапі прогнозування виробляється концепція або стратегія процесу комплексного розв'язання виявлених соціальних проблем. Ця концепція (стратегія) слугує вихідною базою для формулювання завдання на розробку цільової соціальної програми з розв'язання вказаного комплексу соціальних проблем.

На четвертому етапі – етапі програмування розробляється комплекс об'єднаних у єдину соціальну програму взаємопов'язаних заходів, спрямованих на досягнення визначеної мети шляхом розв'язання певних завдань в обґрунтовані терміни, силами певних виконавців із використанням наявних та залучених ресурсів. Проект такої соціальної програми розглядається та приймається органом державної влади або органом місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень згідно із порядком, зокрема встановленим Законом України „Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” [2].

На п'ятому етапі – етапі планування головний виконавець, як правило, за участю співвиконавців розробляє короткотермінові (щорічні, щоквартальні) загальні плани реалізації програми, а кожний з відповідних підрозділів та відповідальних виконавців розробляє власні плани заходів, спрямовані на виконання завдань програми.

На шостому етапі – етапі організації виконання здійснюються заходи з організаційно-технологічної підготовки та забезпечення процесу виконання завдань програми шляхом утворення нових або реформування діючих управлінських структур та установ, розробки нових або удосконалення існуючих положень та інструкцій, впровадження механізмів залучення додаткових ресурсів, підготовки кадрів необхідної кваліфікації тощо.

На сьомому етапі – етапі пілотної апробації проекту випробовуються прийняті рішення та відпрацьовуються запропоновані технології розв'язання соціальних проблем. При цьому ретельно відстежуються усі процедури, пов'язані із реалізацією проекту, а також визначаються нові значення соціальних показників, вжитих на першому етапі соціального проектування, які досягнуті на етапі пілотної апробації або можуть бути досягнуті при втіленні проекту у життя. Цей новий стан соціального об'єкту характеризується набором нових значень соціальних показників: Σ (Пст; Псц)2.

На основі співставлення фактично досягнутих показників із тими, що були заплановані, може прийматися один з двох варіантів управлінського рішення: про коригування процесу реалізації проекту, або про коригування самого проекту. Після внесення необхідних змін у соціальний проект або у процес його реалізації відбувається втілення відпрацьованого проекту у життя.

Для контролю хода процесу соціального проектування на усіх його етапах здійснюється соціальний моніторинг у формі періодичного збирання, узагальнення та аналізу інформації про стан соціального об'єкту, що трансформується, співставлення фактично виконаних завдань із запланованими з наступним вжиттям необхідних заходів для усунення можливих невідповідностей. З управлінської точки зору моніторинг виконує функцію зворотного зв'язку. На думку Б. Крозбі, процес моніторингу має бути сталим, регулярним і спроможним служити підставою для наступного обґрунтованого прийняття рішень [10, с. 1-2].

Досвід креативної, інноваційної діяльності у сфері соціальних перетворень свідчить, що фактичні наслідки управлінських дій можуть істотно відрізнятись від передбачених у проекті, оскільки зазвичай буває неможливо врахувати усі фактори впливу на соціальний об'єкт: внутрішні та зовнішні, правові, інформаційні, психологічні та інші. Виходячи з цього, ми наполягаємо на необхідності ретельного додержання усіх передбачених у процесі соціального проектування етапів і процедур, які мають гарантувати послідовне і глибоке проникнення у соціальну проблему, з'ясування докорінних причин її виникнення та комплексне і поетапне її розв'язання з виходом на новий стан соціального об'єкту.

Концептуальний характер цієї статті обумовлює необхідність ще раз визначити значення деяких широко вживаних термінів, пов'язаних із процедурами соціального проектування, оскільки, як показує практика, різні дослідники вкладають у ці терміни різний сенс.

Аналіз. За вузького підходу під аналізом розуміється деяка сукупність прийомів мислення, уявне розкладання цілого на складові частини, що дозволяє одержати уявлення про будову досліджуваного об'єкту та його структуру [3, с. 12]. За широкого підходу крім розкладання об'єкта на прості складові аналіз містить у собі і процедуру синтезу, що уявляє собою процес уявного об'єднання різних сторін, частин предмета в єдине формоутворення [11, с. 69].

Контроль можна стисло, концептуально визначити як співставлення того, що є, із тим, що необхідно з наступним вжиттям заходів щодо усунення можливої невідповідності.

Розрізняють контроль зовнішній та внутрішній (самоконтроль).

Зовнішній контроль здійснюють, перш за усе, споживачі соціальних послуг, а також активне населення, у тому числі через громадські організації, органи самоорганізації населення.

Внутрішній контроль або самоконтроль здійснюють самі виконавці планів і програм у особі керівників галузевих підрозділів та недержавних організацій, які є виконавцями планів і програм, або спеціалізованих контрольних підрозділів виконкомів та місцевих рад. Такий контроль відповідно до своїх законодавчих повноважень можуть здійснювати і представницькі органи по відношенню до виконавчих.

Концепція – це система поглядів на те чи інше явище, процес; спосіб розуміння, тлумачення якихось явищ, подій; провідна ідея теорії [12, с. 61].

Організація (від середньовічного лат. organizo – повідомляю, улаштовую) – внутрішня впорядкованість, узгодженість, взаємодія більш-менш диференційованих та автономних частин цілого; сукупність процесів або дій, які ведуть до утворення та удосконалення взаємозв'язків між частинами цілого [3, с. 946].

Пілотна апробація (від лат. aprobatio – схвалення) експериментальне впровадження нових соціальних технологій і технологій державного управління процесами соціально-економічного і культурного розвитку для перевірки вірності обраних підходів та прийнятих рішень з наступним аналізом підсумків цієї перевірки та вжиттям необхідних заходів щодо покращення механізму виконання рішення або самого рішення. Вживається при запровадженні стратегічного планування та розробленні прогнозних та програмних документів економічного і соціального розвитку [1, п. 2.4, с. 20].

План – це визначення мети і проект досягнення цієї мети. Прийняти план означає вирішити, як досягти певного результату і запроектувати відповідні засоби. Рисами доброго плану є: раціональність, можливість виконання, цілісність, легкість реалізації, гнучкість, вичерпність тощо [13, с. 197-198].

Прогноз (від грец. prognosis – передбачення, провіщення) – конкретне провіщення, імовірнісне судження про стан будь-якого явища у майбутньому [3, с. 1074].

Прогнозування – це розробка та обґрунтування можливих варіантів очікуваних змін соціально-економічної ситуації та їх наслідків під впливом внутрішніх та зовнішніх факторів [13, с. 207].

Реалізація (від середньовічного лат. realis – матеріальний, дійсний) – здійснення будь-якого плану, ідеї і т. п. [3, с. 1118].

Стратегія є формою подання перспективи, де довготермінові рішення пов'язуються з середньо- й короткотерміновими або поточними рішеннями [1, п. 5.2, с. 28]. Стратегія як свідомий процес спрямована на визначення напряму руху організації в умовах середовища, що змінюється. Досі державні організації діяли у відносно стабільному середовищі. Їм забезпечувалося фінансування, було можливе довготермінове планування. Таку ситуацію вже більше не можна назвати панівною. Зростають вимоги суспільства до скорочення державних витрат та підвищення якості послуг, більшої продуктивності та меншої вартості за гроші платників податків. А зовнішні умови діяльності органів влади змінюються із дедалі більшою швидкістю.

Підсумовуючи викладене, слід підкреслити, що попри недостатню та недосконалу чинну нормативно-правову базу для здійснення соціального проектування, ретельне додержання усіх передбачених вище технологічних процедур на окремих етапах соціального проектування дозволить-таки вийти на цілеспрямоване комплексне вирішення соціальних проблем і покращення стану соціальних об'єктів.

Викладений вище комплексно-системний підхід к організації процесу соціального проектування дозволяє виробити чіткі та взаємоузгоджені вимоги до здійснення кожної з його процедур. На цій підставі може здійснюватись регламентація як самого процесу соціального проектування, так і його проміжних і кінцевих результатів, що створює передумови для запровадження комплексних систем управління якістю державного управління процесами соціальних перетворень.

Наступним завданням дослідження у цьому напрямку має бути перехід від концептуальної до технологічної моделі організації повних циклів соціального проектування, адаптованих до особливостей певних видів соціальних об'єктів для різних рівнів державного управління і місцевого самоврядування, а також створення науково-методичної основи для запровадження єдиної взаємодоповнюючої системи соціального проектування, яка би поєднувала у єдиний ланцюг цілеспрямовану ініціативу самоорганізації населення, творчі можливості місцевого самоврядування та реалізацію пріоритетів державної соціальної політики.

ВИКОРИСТАНА ЛІТЕРАТУРА

1. Запровадження стратегічного планування в Україні: Збірка документів і матеріалів / Укладач В. Тертичка. – К.: НАДУ, Центр дослідж. адмін. реформи. – 2005. 
2. Про державне прогнозування та розробку програм економічного та соціального розвитку України: Закон України від 23.03.2000 № 1602-ІІІ // ВВРУ, 2000. – № 25. – Ст. 195. 
3. Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. – 4-е изд. – М.: Сов. Энциклопедия, 1989. – 1632 с. 
4. Курбатов В. И., Курбатова О. В. Социальное проектирование: Учебное пособие. – Ростов н/Д: «Феникс», 2001. – 416 с. 
5. Антонюк Г. И. Социальное проектирование. Минск, 1978. 
6. Крючков Ю. А. Теория и методы социального проектирования. – М., 1992. 
7. Луков В. А. Социальное проектирование: Учеб. Пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Изд-во Моск. гуманит.-социальн. Академии: Флинта, 2003. – 24 с. 
8. Система разработки и постановки продукции на производство. Продукция производственно-технического назначения. ГОСТ 15001-88. 
9. Про інноваційну діяльність: Закон України від 04.07.2002 № 40-ІV (ВВРУ, 2002. – № 36. – Ст. 266). 
10. Крозбі Б. Л. Стратегічне планування та стратегічний менеджмент: чим вони відрізняються: Метод. матер. – К.: УАДУ, 1998. – 18 с. 
11. Логика и методология системных исследований. – Киев; Одесса: Головное издательство издательского объединения «Вища школа», 1977. – 255 с. 
12. Державне регулювання розвитку соціальної інфраструктури населених пунктів України / Навч. посіб. – К.: Вид-во УАДУ, 2002. – 112 с. 
13. Варда Я., Клосовскі В. Острови надій: розробка стратегій локального розвитку. – пер. з пол. М. Р. Желяк. – К.: Молодь, 2005. – 312 с. 

А. С. КРУПНИК

Крупник А. С. Соціальне проектування у державно-управлінській практиці: концептуальний підхід // Ефективність державного управління: Зб. наук. праць ЛРІДУ. Вип. 8 – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2005. – С. 71-78.

Окремі положення статті використані розробниками Наказу Міністерства економіки України від 04.12.2006 № 367 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання».