САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ: ОДНОРІВНЕВІСТЬ ЧИ БАГАТОРІВНЕВІСТЬ

Під час різноманітних заходів з обговорення перспектив розвитку територіальної організації влади в Україні, що відбувалися протягом 2014-2020 років, час від часу можна було почути думку, що в межах загальної політики децентралізації в Україні запроваджується інститут регіонального самоврядування, який має замістити централізований механізм державного управління на регіональному рівні. Про зазначене начебто свідчила можливість створення виконавчих органів обласних та районних рад, а також ліквідація місцевих державних адміністрацій як органів виконавчої влади на відповідному територіальному рівні.

На наш погляд, у межах дискусії про подальший розвиток політики децентралізації та її конституційного оформлення в частині регіонального рівня врядування, треба визначитися щодо наступного:

• що розуміється під регіональним самоврядуванням;
• чи існує інститут регіонального самоврядування за чинною Конституцією України;
• чи створюється інститут регіонального самоврядування в Україні за існуючими концептуальними уявленнями щодо політики децентралізації;
• чи варто визнати на конституційному рівні у системі публічної влади інститут регіонального самоврядування, і якими мають бути його основні характеристики.

У Рекомендації 1811 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи про регіоналізацію в Європі закріплено, що регіон — це не просто адміністративна одиниця субнаціонального рівня у системі територіального поділу країни, а насамперед територіальна спільнота, що є колективним соціальним суб’єктом, який володіє самоврядуванням.

У Декларації щодо регіоналізму в Європі (прийнята Асамблеєю Європейських регіонів у 1996 році) регіоном також визначається територіальний колектив, який сформовано в законодавчому порядку на рівні, безпосередньо нижчому від державного, що наділений самоврядуванням.

У 2008 році Конгресом місцевих та регіональних влад Ради Європи був схвалений та рекомендований Комітету Міністрів Ради Європи до прийняття в якості зобов’язувального документу проект Європейської Хартії регіональної демократії (у попередній редакції — Європейська Хартія регіонального самоврядування).

Відповідно до цього документу, регіональне самоврядування означає право та спроможність регіональної спільноти в межах Конституції або закону регулювати та реалізовувати під свою власну відповідальність і в інтересах населення регіону регіональні інтереси, що не виключені з її компетенції або не передані іншим публічним суб’єктам.

Таким чином, регіональне самоврядування є елементом системи публічної влади, що, з одного боку, відрізняється від державної влади, а з іншого — від місцевого самоврядування. Як різновид публічної влади регіональне самоврядування є втіленням інтересів колективного суб’єкту, а як форма самоврядування — відрізняється від місцевого самоврядування, адже спрямоване на реалізацію інтересів спільноти не місцевого (локального), а регіонального рівня.

Відповідно до статті 7 Конституції, в Україні визнається й гарантується місцеве самоврядування. Відповідно до статті 140 Конституції України, під місцевим самоврядуванням розуміється право територіальних громад — жителів сіл, селищ, міст або їх об’єднань самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Отже, інститут самоврядування в Україні утворюється виключно на рівні громад і не поширюється на територіальні одиниці регіонального рівня завдяки невизнанню на цьому рівні територіальної спільноти регіонального рівня.

Регіональне самоврядування, що на початку 90-х було років представлене у системі публічної влади України (достатньо згадати назву закону того часу — «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»), у 1996 році через конституційну норму було перетворене фактично у систему встановленої державою системи міжмуніципального співробітництва в межах областей.

На це, власне, прямо вказує статус обласних рад — органи спільної компетенції територіальних громад. За таких умов обласні ради є органами, створеними в межах інституту не регіонального, а місцевого самоврядування, та вирішують лише ті місцеві (не регіональні) інтереси і тією мірою, що не можуть бути вирішені територіальними громадами безпосередньо.

Отже, у системному розумінні як вищезгаданих європейських стандартів, так і конституційних норм, в Україні інститут регіонального самоврядування не представлений, а заміщений його імітацією у форматі органів спільної компетенції територіальних громад — обласних рад.

Попри це, практика діяльності обласних рад свідчить, що вони, здебільшого намагаються представляти власне регіональні, а не спільні місцеві інтереси. Цьому також сприяє наявність за різноманітними соціологічними опитуваннями регіональної свідомості як прояву регіональної спільноти. І хоча така регіональна свідомість значно поступається локальній свідомості, проте в окремих регіонах вона досить чітко виокремлюється.

Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схвалена розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 № 333-р, передбачає, що на обласному рівні мають існувати обласні ради та їх виконавчі органи.

При цьому до основних повноважень органів місцевого самоврядування обласного рівня є забезпечення віднесене забезпечення:

• регіонального розвитку;
• охорони навколишнього природного середовища;
• розвитку обласної інфраструктури, насамперед обласних автомобільних доріг, мережі міжрайонних та міжобласних маршрутів транспорту загального користування;
• професійно-технічної освіти;
• надання високоспеціалізованої медичної допомоги;
• розвитку культури, спорту, туризму.

Зазначене цілком вкладається у можливі сфери компетенції регіонального самоврядування. Так, стаття 29 проекту Європейської Хартії регіональної демократії серед можливих сфер відповідальності регіонального самоврядування визнає наступне:

• регіональне самоврядування повинно нести відповідальність за розвиток регіональної культури, захист та розвиток культурної спадщини регіону, у тому числі регіональної мови;
• важливою сферою відповідальності регіонального самоврядування має бути регіональний економічний розвиток, що повинен здійснюватися у партнерстві з іншими економічними суб’єктами в регіоні;
• регіональне самоврядування повинно мати право на пристосування освіти та її методик до вимог регіонального ринку праці;
• до сфери діяльності регіонального самоврядування має належати соціальне забезпечення та охорона здоров’я, а також система соціального партнерства в регіоні;
• у сфері впливу на територіальний розвиток регіону головним завданням регіонального самоврядування має бути забезпечення його збалансованого розвитку;
• регіональне самоврядування повинно відповідати за захист та збільшення природних ресурсів і біологічного різноманіття, що має забезпечити стійкий розвиток регіону відповідно до місцевої, європейської або міжнародної політики в цьому напряму.

Проте у проекті Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) від 01.07.2015 № 2217а (суб’єкт законодавчої ініціативи — Президент України П.О. Порошенко) обласна рада та її виконавчі комітети визнавалися органами місцевого самоврядування, що представляють і реалізують спільні інтереси територіальних громад району, області.

Передбачалося, що порядок обрання депутатів обласних рад повинен забезпечувати представництво територіальних громад у межах відповідної області. Обласна рада мала обирати зі свого складу голову обласної ради, а також призначати й звільняти голову виконавчого комітету ради та формувати склад цього органу. До компетенції обласної законопроект відносив:

1) затвердження обласного бюджету для виконання спільних проектів, у тому числі за рахунок коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів, та контроль за їх виконанням;

2) затвердження регіональної програми соціально-економічного та культурного розвитку області й контроль за її виконанням;

3) вирішення інших питання, віднесених законом до компетенції обласної ради.

За зазначеною моделлю, виконавчому комітету обласної ради відповідно до закону могли бути делеговані окремі повноваження органів виконавчої влади, з яких він був підконтрольними тим органам, що делегували такі повноваження. Адміністративний нагляд за додержанням обласними радами та їх виконавчими комітетами Конституції і законів України мав здійснюватися через інститут префекта, що утворювався на обласному рівні.

У цілому зазначена модель увійшла до проекту Закону України про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) № 2598 від 13.12.2019 (суб’єкт законодавчої ініціативи — Президент України В.О. Зеленський). Головна відмінність у порівнянні із законопроектом П. Порошенка полягала у тому, що компетенція обласних рад жодним чином не визначалася. Крім цього, щодо них не було передбачене делегування державних повноважень.

Таким чином, хоча Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, на наш погляд, не виключала формування інституту регіонального самоврядування, однак подальша спрямованість конституційного процесу здебільше ґрунтувалася на збереженні однорівневої моделі самоврядування.

Надання обласним радам можливості формувати власні виконкоми й через них реалізовувати відповідні повноваження, як уявляється, аж ніяк не можна тлумачити як утворення регіонального самоврядування — внаслідок збереження статусу зазначених структур як органів спільної компетенції територіальних громад, а не органів регіональної спільноти.

При цьому, на наш погляд, існуюча конституційна модель самоврядування характеризується значними внутрішніми суперечностями — намаганням поєднати організаційно-правові форми самоврядування, що дісталися у спадок від радянських часів й початку формування новітньої української державності, та запозичення кількох, іноді прямо протилежних, західних моделей самоврядування.

У сучасний період реалізації політики децентралізації також спостерігається намагання втілити найкращий закордонний досвід та певні теоретичні концепти. Але прагнення об’єднати в одній моделі англосаксонську, континентальну та змішану модель одночасно, а також державницьку, громадівську та дуалістичну теорію врядування, що у нас фактично відбувається, нагадує ситуацію, коли у корпус «Запорожця» поставили двигун від «Мерседесу», ходову від «Форда», а електрику від «Рено». Зрозуміло, що за таких умов модель буде, звичайно, унікальною та, навіть, «екзотичною» й дуже цікавою для аналізу. Але чи буде вона робочою?

На політичному «ринку», який зараз бурхливо розвивається, такого «добра», як пропозиції щодо вдосконалення конституційних засад самоврядування, достатньо багато. У тому числі й «залежалого», «з душком» і навіть, «генномодифікованого». Попри це ми не можемо встояти перед спокусою щодо висловлення свого бачення з цього питання. На нашу думку, позитивна програма конституційного реформування інституту самоврядування могла би полягати у наступному.

По-перше, це визнання інституту регіонального самоврядування. Ще у 2001 році в Рекомендації 102 (2001) Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи щодо стану місцевої та регіональної демократії в Україні зазначалося, що в Україні має бути створена демократична система регіонального самоврядування на принципах, які містяться у проекті Європейської Хартії регіонального самоврядування. Було також рекомендовано задля збалансованого функціонування та чіткого розуміння і розподілу відповідних повноважень на конституційному та законодавчому рівнях чітко відокремити місцеве й регіональне самоврядування.

Треба скористатися зазначеною порадою й у процесі конституційних перетворень закріпити у першому розділі Конституції України «Загальні засади» положення про те, що в Україні визнається і гарантується не лише місцеве, а й регіональне самоврядування. При цьому ми розуміємо всі складнощі внесення змін до першого розділу Конституції.

В інших розділах Конституції України, а також у відповідних законах, необхідно визначити територіальні, організаційно-правові, фінансово-економічні засади регіонального самоврядування, його відповідальність, принципи взаємовідносин регіонального самоврядування з інститутом місцевого самоврядування та державною владою. Це дозволить чітко визначити питання регіонального значення та відокремити їх, з одного боку, від питань державного значення, а з іншого — від питань місцевого значення.

Також пропонується внести зміни до п. 2 ст. 140 Конституції щодо розширення кола територій, де самоврядування здійснюється з певними особливостями, що буде відповідати конституційній нормі (ст. 123) щодо врахування особливостей регіонів при виробленні та здійсненні державної політики.

У зв’язку з тим, що обласні ради за зазначеними пропозиціями набувають статусу органів регіонального самоврядування й втрачають статус органів спільної компетенції територіальних громад, пропонується внести зміни до п. 4 ст. 140 Конституції щодо розширення можливостей утворення органів спільної компетенції різного роду, види та повноваження яких можуть встановлюватися договором щодо їх створення.

Сергій Саханєнко,
професор кафедри публічного управління та регіоналістики ОРІДУ НАДУ при Президентові України,
експерт Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN,
доктор наук з державного управління

Джерело