В експертному середовищі декілька років активно обговорюється ідея законодавчого закріплення агломерацій в Україні.
Агломерація визначається як форма співробітництва великого міста з селами, які знаходяться у приміській зоні.
Сам термін вперше використав у 1973 році французький географ М. Руже, згідно з думкою якого, агломерація виникає тоді, коли активна діяльність міста виходить за межі адміністративних кордонів, поширюючись на сусідні населені пункти.
Економічний зміст процесу становить концентрація виробничих сил і широкий вибір різноманітних ресурсів (кваліфікованих людських, наукових, інвестиційних, інформаційних), що дозволяє забезпечити вищий рівень ефективності та конкурентоспроможності цього територіального утворення.
Особливу увагу фахівці акцентують на тому, що при створенні агломерації ідеться не про поглинання, а про рівноправне партнерство громад. Утворення та функціонування агломерації відбувається там, де є природна потреба у співпраці її суб’єктів між собою.
Ця співпраця стосується насамперед планування території, поводження з твердими побутовими відходами, громадського транспорту, спільного утримання та використання доріг й іншої інфраструктури.
Але істотною відмінністю агломерації від інших форм співробітництва громад можна вважати те, що мета агломерації — синхронізувати розвиток громади міста з навколишніми громадами без обмеження у часі, а не вирішити окремі проблеми протягом певного періоду.
До того ж, не слід забувати, що можуть існувати не тільки міські агломерації. Наприклад, в Україні є досвід утворення сільських агломерацій.
Так, у Чернівецькій області існує унікальна сільська Колінковецько-Недобоївська агломерація з десяти сіл: Недобоївці, Владична, Ширівці, Клішківці, Малинці, Шилівці, Бочківці, Грозинці, Колінківці та Топорівці. Всі ці села майже зрослись територіально.
Загальна довжина цього утворення — 21 км, ширина до 4 км, чисельність населення понад 35 000 мешканців. Ця сільська спільнота була створена й розвивалася завдяки двом найважливішим причинам — рельєфу, що сприяє господарству, та торгівельному шляху між двома старими торговими центрами й центрами розселення — Чернівцями та Хотином.
ДЕ ВИНИКЛИ АГЛОМЕРАЦІЇ?
Світовий досвід свідчить, що агломерації дають поштовх економічному розвитку територій. Вони існують у більшості розвинутих країн світу: в США, Канаді, багатьох країнах Європи. Наприклад, у Франції навколо всіх великих міст формуються митрополії або агломерації.
Основною ознакою ефективної агломерації є режим активної співпраці у ключових сферах: плануванні території, дорожній мережі, транспортному сполученні тощо.
У більшості країн, де створюються агломерації, вони закріплені законодавчо. В інших країнах співпраця здійснюється на добровільній основі місцевими органами, які зацікавлені у вирішенні проблем своїх жителів та розвитку території.
Спільна риса агломерації в Європі — реалізація міжмуніципального співробітництва через координуючі органи — ради об’єднання агломерації. Слід зазначити, що саме такий формат співпраці є практично в усіх країнах-членах ЄС і він прямо випливає зі змісту Хартії місцевого самоврядування.
ІНІЦІАТИВА ЩОДО УТВОРЕННЯ АГЛОМЕРАЦІЇ В УКРАЇНІ
Очевидні недоліки в процесі об’єднання громад спричинили серед експертів обговорення ідеї створення агломерацій. Стало зрозуміло, що об’єднуватися слід навколо «сильних». Безумовно, сильнішими серед громад є міста, та насамперед — великі, які сьогодні фактично усунуті від процесу об’єднання громад.
Тому мета агломерацій — синхронізувати розвиток міст з навколишніми громадами, створити та використовувати в межах агломерації спільну систему планування території, економічного розвитку, культури та туризму, організації громадського транспорту, охорони громадського порядку, системи комунальної інфраструктури (водопостачання, каналізації, поводження з відходами).
Агломерація жодним чином не підміняє об’єднання громад. Створення агломерацій та процеси об’єднання громад можуть відбуватися паралельно, бо агломерація насамперед стосується так званих приміських зон біля великих міст. На всіх інших територіях може продовжуватися формуватися ОТГ.
І якщо великим містам агломерація дає можливість реалізовувати інвестиційні та інфраструктурні проекти, вирішувати спільні транспортні та комунальні проблеми, то села приміської зони, зберігаючи самостійність сільських громад, отримують передумови для покращення послуг мешканцям, створення робочих місць, забезпечене транспортне сполучення.
ОДЕСЬКА АГЛОМЕРАЦІЯ
Одеська міська агломерація фактично існує вже чимало років і включає міста Южний, Теплодар і приміські населені пункти Біляївського, Овідіопольского та Лиманського районів. Найактуальніші проблеми — питання використання інфраструктурних потужностей міста, впорядкування комунальної сфери, переміщення трудових ресурсів.
Активний учасник цієї агломерації — Авангардівська селищна рада. Наразі за її участі розглядається три перспективних проекти: спільне будівництво мережі водовідведення, яка пролягає територією Авангардівської селищної ради та міста Одеси, спільне будівництво дитячого садка у межах вулиць Самарська та Клинова (м. Одеса) та спільне відкриття електробусного маршруту з м. Одеси до аквапарку.
Реалізація подібних проектів потребує правового регулювання функціонування агломерацій. І це стосується не лише Одеси.
КОЛИ БУДЕ УХВАЛЕНИЙ ЗАКОН ПРО АГЛОМЕРАЦІЇ
Нещодавно ідея законодавчого закріплення інституту агломерацій почала реалізовуватись: у Верховній Раді попереднього скликання в липні 2017 року було зареєстровано законопроект № 6743 «Про міські агломерації», який викликав серйозні дискусії.
Попри підтримку цього законопроекту експертами Ради Європи та Асоціацією міст України, зауваження багатьох інших інстанцій, зокрема, головного науково-експертного управління Верховної ради, зводилися до того, що представлений законопроект не відповідає положенням Конституції України та неповною мірою узгоджений з чинним законодавством про місцеве самоврядування, про співробітництво територіальних громад та іншими актами законодавства.
Враховуючи цю ситуацію, народні депутати вже нового скликання (В. Безгін, А. Клочко, О. Шуляк) у грудні 2019 року подали до Верховної Ради новий законопроект № 2637 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо створення правових підстав для утворення агломерації як однієї з форм співробітництва територіальних громад».
Цей законопроект уже пройшов обговорення на круглому столі профільного комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.
Законопроект передбачає, що агломерація як форма співробітництва територіальної громади, що виконує функції центру агломерації, та громад, які розташовані в зоні впливу центру агломерації та мають з ним інтенсивні господарські, трудові, культурно-побутові зв’язки, що спричиняють значну щоденну маятникову міграцію населення, може бути утворена навколо міста з чисельністю постійного населення понад 200 тисяч осіб або меншого міста, за умови, якщо спільна чисельність постійного населення потенційних учасників агломерації складає не менше 200 тисяч осіб.
Нормами проекту визначено правовий статус агломерацій, передбачено утворення ради агломерації та сфери її компетенції. Це питання, що стосуються спільних інтересів територіальних громад, які входять до агломерації: громадського транспорту, ремонту доріг, містобудування, поводження з відходами, водопостачання та водовідведення тощо.
Пропонується, що орган управління цим утворенням — рада агломерації — складатиметься з міських, сільських, селищних голів та депутатів громад, що увійдуть до складу агломерації.
Голова підкомітету з питань адмінтерустрою Комітету ВРУ з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Віталій Безгін вважає цей законопроект вкрай важливим в контексті децентралізації. Адже майже навколо кожного великого міста сьогодні виникають конфлікти між цим містом і сусідніми громадами. І створення агломерації може стати одним зі шляхів погашення цієї напруги, й дозволить місту та громадам ефективно співпрацювати.
На нашу думку, у цілому ідея законодавчого врегулювання утворення агломерацій та зон добросусідства, яка реалізується через цей законопроект, заслуговує на підтримку. І автори законопроекту достатньо обґрунтовано пішли шляхом внесення змін і доповнень до законів «Про співробітництво територіальних громад» і «Про місцеве самоврядування в Україні».
Водночас вважаємо, що деякі норми представленого законопроекту потребують певного уточнення (див. конкретні пропозиції).
Оскільки у тексті законопроекту йдеться про дві нові форми співробітництва — агломерацію та зону добросусідства, — це має бути відображено у назві законопроекту. Відповідно, зонами добросусідства слід доповнити й визначення терміну «співробітництво територіальних громад». До того ж, у проекті використовується термін «зона впливу» агломерації, який також потребує визначення у цьому законопроекті.
Пропонується, аби рада агломерації як орган управління нею і юридична особа мала не кошторис, а власний бюджет — в обсязі залежно від функцій, покладених на цю раду договором учасників співробітництва?
Рішення виконавчого органу ради громади, яка є центром агломерації, щодо зони впливу цього центру має пройти погодження з відповідними громадами-членами, оскільки це рішення прямо зачіпає їх інтереси.
Під час підготовки проекту договору про співробітництво шляхом створення зони добросусідства має застосуватися такий же порядок ініціювання та публічного обговорення пропозицій, як при створенні агломерації.
Порядок надання Мінрегіоном спеціальних субвенцій на розвиток житлово-комунальної, інженерної та дорожньо-транспортної інфраструктури агломерації має затверджувати не сам Мінрегіон, а Кабінет Міністрів України.
На нашу думку, розглянутий законопроект № 2637 після відпрацювання принципових зауважень експертів може бути прийнятий у першому читанні з наступним доопрацюванням при підготовці до другого читання — з обов’язковим попереднім обговоренням за участі експертів та представників усіх зацікавлених сторін.
15 січня 2020 року Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування підтримав вказаний проект та рекомендував парламенту прийняти законопроект в першому читанні. Вказані коментарі та пропозиції також були проаналізовані Комітетом при обговоренні.
Сьогодні, коли в Україні вже функціонує більше 1000 ОТГ, все ще спостерігається відсутність діалогу між громадами та неналежне використання ними співробітництва.
Тому активізація діалогу між громадами та впровадження механізму агломерації може вирішити проблеми збалансування інтересів територіальних громад великих міст та прилеглих сільських, селищних та міських громад.
Андрій Крупник,
директор Одеського інституту соціальних технологій, експерт ВГО
«Асоціація сприяння самоорганізації населення»
та Громадської мережі публічного права
і адміністрації UPLAN, доцент ОРІДУ НАДУ
при Президентові України
Немає коментарів:
Дописати коментар