ПРИНЦИПИ ДОБРОГО ВРЯДУВАННЯ: ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД ТА УКРАЇНСЬКІ РЕАЛІЇ

У спільній заяві за результатами 22-го саміту Україна-ЄС, який відбувся 6 жовтня 2020 року, було зазначено, що громадянське суспільство відіграє важливу роль в усіх сферах суспільного та політичного життя.

Саміт підтвердив курс України на європейську інтеграцію, що передбачає, зокрема, впровадження принципів доброго демократичного врядування.

ОЦІНКА СУЧАСНОГО СТАНУ ВПРОВАДЖЕННЯ ПРИНЦИПІВ ДОБРОГО ДЕМОКРАТИЧНОГО ВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

На виконання рішень ІІІ-го Варшавського саміту голів урядів та керівників держав-членів Ради Європи (далі — РЄ) Центром експертизи та реформування місцевого самоврядування РЄ було розроблено Європейську Стратегію інновацій та доброго врядування на місцевому рівні (далі — Стратегію), що здобула підтримку на 15-й Європейській конференції міністрів, відповідальних за місцеве та регіональне управління (м. Валенсія, 15-16 жовтня 2007 року), і була затверджена Комітетом Міністрів РЄ у 2008 році.

Реалізація Стратегії має сприяти досягненню таких цілей:

• громадяни мають стати у центрі усіх найбільш важливих демократичних процесів у суспільстві;
• органи місцевого самоврядування повинні постійно удосконалювати систему управління та надання послуг відповідно до 12 принципів, визначених у Стратегії;
• національні уряди мають забезпечити створення і підтримку інституційних передумов для розвитку місцевої демократії та вдосконалення системи місцевого самоврядування відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування та інших європейських правових інструментів у галузі місцевого та регіонального розвитку.

У Стратегії були визначені такі 12 принципів доброго демократичного врядування:

1) чесне проведення виборів, представництво та участь — для забезпечення реальних можливостей для всіх громадян мати право голосу у місцевій публічній діяльності;

2) зворотний зв’язок, чутливість — для забезпечення того, щоб органи місцевого самоврядування реалізовували законні очікування та потреби громадян;

3) ефективність та результативність — для забезпечення досягнення цілей при найбільш оптимальному використанні ресурсів;

4) відкритість і прозорість — для забезпечення публічного доступу до інформації та сприяння розумінню того, як реалізується місцева публічна діяльність;

5) верховенство права — для забезпечення справедливості, неупередженості та передбачуваності;

6) етична поведінка — для забезпечення того, щоб публічні інтереси переважали над приватними;

7) компетентність і спроможність — для забезпечення того, щоб місцеві виборні представники та службовці могли добре виконувати свої обов’язки;

8) інноваційність та відкритість до змін — для забезпечення отримання переваг від нових рішень та кращих практик;

9) сталий розвиток та стратегічна орієнтація — для врахування інтересів майбутніх поколінь;

10) раціональне управління фінансами — для забезпечення розсудливого та продуктивного використання ресурсів держави та територіальних громад;

11) права людини, культурне різноманіття та соціальна згуртованість — для забезпечення того, щоб всі люди були захищеними та поважалися, щоб жоден не був дискримінований або виключений чи ігнорований;

12) підзвітність — для забезпечення того, щоб місцеві (виборні) представники та службовці несли відповідальність за свою діяльність.

Аналіз стану реалізації в законодавстві України принципів доброго врядування виявив, що з 2008 по 2010 рік цей процес на національному рівні відбувався доволі комплексно й системно. Були ухвалені відповідні нормативно-правові акти, проведені фундаментальні наукові дослідження, реалізовані пілотні проєкти з питань прикладного застосування цих принципів у публічному управлінні.

Однак протягом наступного десятиліття процес імплементації принципів доброго врядування в Україні уповільнився. Ці принципи впроваджують здебільшого громадські організації через реалізацію міжнародних проєктів, але «точково» та безсистемно.

ЗАХОДИ З РЕАЛІЗАЦІЇ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ СТРАТЕГІЇ ІННОВАЦІЙ ТА ДОБРОГО ВРЯДУВАННЯ

З метою належної імплементації Стратегії в Україні Мінрегіон у співпраці з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх асоціаціями, громадськими організаціями та науковими установами та експертами створив робочу групу та ухвалив наказом від 09.02.2009 № 62 детальний план реалізації Стратегії.

Для забезпечення послідовної імплементації згаданої ініціативи в Україні утворено коаліцію громадських організацій «За сприяння реформі децентралізації та впровадження Європейської стратегії щодо інновацій та доброго врядування на місцевому рівні». Було визначено 39 пілотних громад для впровадження Стратегії та її основних принципів. У 2010 році до цього складу входили вже понад 50 громад.

На першому етапі реалізації Стратегії (протягом 2009 року) здійснені заходи щодо впровадження двох принципів Стратегії: чесне проведення виборів, представництво та участь, а також етична поведінка — для забезпечення того, щоб публічні інтереси переважали над приватними.

Для впровадження принципу «Чесне проведення виборів, представництво та участь» презентовано діагностичний інструмент РЄ щодо участі громадян у суспільно-політичному житті на місцевому рівні (CLEAR), який допомагає визначити проблеми залучення громадян до суспільно-політичного життя.

Для впровадження принципу «Етична поведінка» Центр експертизи та реформування місцевого самоврядування РЄ випустив підручник кращих європейських практик громадської етики на місцевому рівні.

Центр експертизи та реформування місцевого самоврядування РЄ разом із ВГО «Клуб мерів», Центром досліджень питань регіонального і місцевого розвитку та сприяння адміністративній реформі на базі п’яти пілотних громад реалізував проєкт «Моделювання та механізм розвитку громадської етики на місцевому рівні».

На основі зроблених напрацювань у 2016 році Національне агентство України з питань державної служби своїм наказом затвердило загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

Заслуговує уваги досвід міста Славутич, де за активної участі мешканців було розроблено та у 2018 році затверджено міською радою Кодекс етики, честі, порядності та ефективного управління Славутицької територіальної громади. Основними морально-етичними цінностями територіальної громади міста Славутич визначено людяність, патріотизм, духовність, культура людських взаємин, чесність, відповідальність.

ВПРОВАДЖЕННЯ ПРИНЦИПІВ ДОБРОГО ВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Державна політика сприяння розвитку громадянського суспільства має забезпечувати консолідацію суспільства як основу державотворення.

Ця політика має формуватися й реалізовуватися спільно органами публічної влади й самим громадянським суспільством. Адже громадяни мають бути в центрі усіх найбільш важливих демократичних процесів у суспільстві.

Серед наукових досліджень у цій сфері слід згадати Практичний збірник «Досвід впровадження стандартів доброго врядування на місцевому рівні в Україні та інших європейських країнах» (2010, автори В. Куйбіда, В. Толкованов), у якому висвітлено досвід впровадження принципів доброго врядування в Україні до 2010 р.

Науковою подією став вихід у 2018 році практичного посібника «Бенчмаркінг доброго врядування», який містить необхідні інструменти для впровадження принципів доброго демократичного врядування.

Виявлено, що принципи доброго врядування запроваджуються в Україні зазвичай через грантові програми. Так, наприкінці 2014 року в Україні стартувала «Академія громадської участі» — навчання в рамках Програми РЄ «Посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування в Україні».

У пошуках ідеалу доброго суспільства (good society) Аспен Інститут (Київ) спільно з глобальною благодійною організацією, орієнтованою на розширення можливостей співпраці людей та інституцій задля розбудови справедливих і відкритих суспільств (LUMINATE), провів у 2019 році Форум Доброго Врядування, в результаті чого у 2020 році створено робочу групу «Цифрові загрози демократії».

ПРИНЦИПИ ДОБРОГО ДЕМОКРАТИЧНОГО ВРЯДУВАННЯ У НАЦІОНАЛЬНІЙ СТРАТЕГІЇ СПРИЯННЯ РОЗВИТКУ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА НА 2016-2020 РОКИ В УКРАЇНІ

Зараз інструментом реалізації державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні є Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства на 2016-2020 роки (далі — Нацстратегія).

Нацстратегія має чотири стратегічні напрямки реалізації, які передбачають понад 50 завдань. Системний аналіз цих завдань на предмет відповідності принципам доброго врядування виявив, що в них тією чи іншою мірою відображена переважна більшість принципів доброго демократичного врядування.

Так, принцип чесного проведення виборів, представництва та участі забезпечується стратегічним напрямом участі громадськості у формуванні та реалізації публічної політики.

Принцип зворотного зв’язку та чутливість забезпечується індивідуальними та колективними зверненнями громадян, електронними петиціями, обов’язковими публічними консультаціями у процесі підготовки проєктів місцевих бюджетів, громадської експертизи актів та діяльності органів місцевого самоврядування та ін.

Принцип ефективності та результативності забезпечується створенням сприятливих умов для міжсекторальної співпраці, включенням до навчальних програм тем з питань розвитку громадянського суспільства, наданням методичної, консультативної та організаційної допомоги органам публічної влади з питань взаємодії з ОГС і розвитку громадянського суспільства.

Принцип відкритості та прозорості забезпечується наявністю у регламентах місцевих рад та місцевих адміністрацій обов’язкових процедур забезпечення інформаційної прозорості та відкритості, залучення громадськості до підготовки проєктів актів; регулярним інформуванням населення та зацікавлених осіб про хід реалізації Нацстратегії, доступом громадськості до правової допомоги, зокрема безоплатної.

Принцип верховенства права забезпечується створенням сприятливих умов для формування та інституційного розвитку ОГС, скороченням строків і спрощенням процедур реєстрації для громадських організацій та органів самоорганізації населення.

Принцип компетентності та спроможності забезпечується просвітницькими заходами та соціальною рекламою з питань розвитку громадянського суспільства, проведенням наукових досліджень, публікацій, комунікаційних заходів у сфері розвитку громадянського суспільства і міжсекторальної співпраці.

Принцип інноваційності та відкритості до змін забезпечується здійсненням заходів, спрямованих на підвищення громадянської освіти населення щодо можливості захисту своїх прав та вираження інтересів через різні форми демократії участі.

Принцип сталого розвитку та стратегічної орієнтації забезпечується залученням ОГС до оцінки потреб громадян у соціальних та інших суспільно значущих послугах, запровадженням практики закупівлі послуг через соціальне замовлення бюджетним коштом, стимулюванням розвитку соціального підприємництва, залученням ОГС до виконання регіональних та місцевих програм та ін.

Принцип раціонального управління фінансами забезпечується проведенням конкурсного відбору проєктів ОГС для виконання бюджетним коштом на основі пріоритетів, вироблених за участю громадськості, та запровадженням інших механізмів надання фінансової підтримки громадським ініціативам, спрямованим на реалізацію завдань Національної стратегії.

Принцип прав людини, культурного різноманіття та соціальної згуртованості забезпечується запобіганням та протидією шахрайству, іншим зловживанням у сфері надання благодійної допомоги, розширенням сфер застосування державно-приватного партнерства за участю ОГС, стимулюванням волонтерської діяльності.

Принцип підзвітності забезпечується обов’язковою звітністю ОГС, які отримують бюджетну підтримку, та забезпеченням публічного доступу до такої звітності.

Принцип етичної поведінки поки що не відображено в Нацстратегії.

ВИСНОВКИ

1. Принципи доброго демократичного врядування сприяють реалізації європейського вибору України та потребують комплексного й системного впровадження, зокрема через реалізацію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства.
2. Формування та реалізація державної політики у цій сфері має здійснюватися за принципом «жодних рішень для громадянського суспільства без громадянського суспільства» і передбачати співпрацю органів публічної влади та ОГС на всіх етапах — формулювання проблем, пошуку варіантів їх вирішення, розроблення проєктів рішень, їх імплементації та моніторингу реалізації.
3. Відмічаючи часткове відображення в чинній Нацстратегії принципів доброго демократичного врядування, пропонуємо більш повно та якісно імплементувати ці принципи у новій Нацстратегії на 2021-2026 роки та вдосконалити на їх основі механізми реалізації державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства.

Андрій Крупник,
директор Одеського інституту соціальних технологій,
регіональний координатор Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN в Одесі

Алла Орлова,
аспірантка ОРІДУ НАДУ при Президентові України,
експертка Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN

Джерело