ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД ТА ГОЛІВ ГРОМАД: ЩО ПІСЛЯ ВИБОРІВ?

У вересні цього року в таких великих містах України, як Дніпро, Запоріжжя, Харків та Одеса, запрацювали регіональні Виборчі Ради — своєрідні «дочірні» представники Виборчої Ради UA. Головною метою Виборчих Рад було допомогти виборцям точніше визначитися з тими політичними партіями і кандидатами в депутати та на посади голів громад, яких варто підтримати.

Представники регіональної Виборчої Ради Одещини запропонували кандидатам блок запитань щодо їх відкритості, звітності та відповідальності після обрання на посади.

Актуальність та практична значущість відповідей саме на ці запитання обумовлена тим, що наразі в муніципальній практиці майже відсутні необхідні, зрозумілі та дієві механізми конституційної відповідальності депутатів місцевих рад та голів громад.

В Україні поки що немає жодного акта, який би чітко визначав поведінкові норми народних обранців. Як і не існує подібної практики на місцях, коли можна навести приклади реальної відповідальності депутатів та голів громад за свою діяльність чи бездіяльність.

Відповідно, відсутність ефективних механізмів відповідальності для обранців часто спричиняє їх системну бездіяльність при виконанні покладених на них обов’язків.

Виникає запитання: якщо інститут відповідальності депутатів місцевих рад та голів територіальних громад не закріплений в нормативно-правових актах ані на державному, ані на локальному рівні, чи будуть і як будуть відповідати ці особи за невиконання своїх передвиборчих обіцянок?

СУТНІСТЬ ТА СОЦІАЛЬНА ПРИРОДА ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

Законність, дисципліна та відповідальність — необхідні умови утвердження демократичної, правової держави.

Дисципліна розглядається як фактична поведінка людей, що відображається в управлінських рішеннях та діях.

Відповідальність формується на основі послідовної взаємодії трьох складових: а) усвідомлення обов’язку; б) оцінки поведінки; в) накладання санкцій.

Передумовою відповідальності є вибір індивідом можливої поведінки, який визначається життєвою позицією особистості на основі моральних імперативів.

З огляду на це, соціальна відповідальність тісно пов’язана з процесом становлення особистості на основі навчання, виховання, засвоєння ідеалів, цінностей, норм поведінки.

Соціальна відповідальність нерозривно пов’язана з духовністю особистості. Тож відповідальність визначається як моральна риса людини, як мета виховання і якість, яка концентрує в собі усвідомлений особистістю обов’язок.

Можна виділити такі напрями подальшого розвитку відповідальності: від колективної до індивідуальної; від зовнішньої до внутрішньої (особисто усвідомленої); відповідальність не тільки за минуле, але й за майбутнє.

НОРМАТИВНО-ПРАВОВА БАЗА ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ДЕПУТАТІВ ТА ГОЛІВ ГРОМАД

Підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад» та іншими законами.

Основним процедурним організаційно-правовим документом у діяльності представницького органу місцевої влади є регламент. Саме цей документ має містити процедури реалізації відповідальності депутатів та голів громад за порушення норм законодавства та невиконання своїх функцій. Цікаво, як ці норми реалізуються на практиці

Так, Регламент Одеської міської ради VII скликання в п. 2 ст. 2 встановлює, що діяльність ради здійснюється на принципах верховенства права і законності, гласності, колегіальності, підзвітності та відповідальності перед територіальною громадою міста Одеси. Стаття 5 Регламенту до обов’язків депутатів ради відносить також їх відповідальність перед виборцями та підзвітність їм.

Це по суті єдина згадка про відповідальність ради (депутатського корпусу) перед виборцями, яка не підкріплена належними механізмами реалізації, тому має декларативний характер. А про загальну звітність (крім звітів про впровадження регуляторних актів) та відповідальність міського голови в Регламенті взагалі не згадується.

Така ситуація характерна не лише для регламенту Одеської міської ради. Навіть за наявності в регламентах інших місцевих органів влади окремих згадок про відповідальність суб’єктів місцевого самоврядування в них не приділяється належної уваги ані підставам відповідальності, ані механізмам її реалізації.

Зокрема, ст. 6 Регламенту Чорноморської міської ради щодо відповідальності ради, її органів та посадових осіб за законність та наслідки прийнятих ними рішень містить посилання на статі 74-77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «інше чинне законодавство України». Хоча тут варто було б згадати також статті 78 та 79 згаданого Закону, які передбачають порядок дострокового припинення повноважень ради та голови громади.

Відповідальність обласної ради, її органів, депутатських фракцій (груп) та посадових осіб передбачена п. 2.10 Регламенту Одеської обласної ради, де лише зазначено, що «обласна рада, її органи, депутатські фракції (групи) та посадові особи несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальними громадами, державою, юридичними й фізичними особами» (не зрозуміло, правда, про які громади йдеться).

Таким чином, у регламентах місцевих рад наводяться лише загальні згадки про відповідальність. Але чітких підстав і механізмів реалізації цієї відповідальності явно не вистачає.

БЕЗДІЯЛЬНІСТЬ ОБРАНИХ ОСІБ — ПІДСТАВА ЇХНЬОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

Недобросовісне ставлення депутатів та голів рад до виконання покладених на них обов’язків проявляється передусім у їх бездіяльності. Поширеними прикладами бездіяльності депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів є: незвітування про свою роботу, невідвідування депутатами місцевих рад пленарних засідань ради та засідань постійних комісій, конфлікт інтересів, приховування тексту рішення чи його неоприлюднення в установлений законодавством термін та ін.

Ці та інші види бездіяльності зазначені в законах України, наприклад, у Законі України «Про статус депутатів місцевих рад», який встановлює обов’язок депутатів звітувати перед виборцями, виконувати доручення виборців. Ці норми мають бути деталізовані у регламентах місцевих рад в розділі «Обов’язки депутатів».

Однак, на жаль, сьогодні далеко не всі регламенти місцевих рад містять відповідні норми щодо відповідальності депутатів місцевих рад і голів громад. Тому, зокрема, трапляються непоодинокі ситуації їхнього безвідповідального ставлення до виконання своїх обов’язків, зловживання ними своїм службовим становищем, невиконання своїх функцій чи умисного перешкоджання законній діяльності ради.

Ми раніше аналізували, як реалізують свій обов’язок звітувати окремі депутати Одеської міської ради. Але, безперечно, така практика має поширюватися на увесь депутатський корпус і на міських, сільських, селищних голів.

ЯК ВПЛИВАЄ ВИБОРЧА КАМПАНІЯ НА ОБІЦЯНКИ КАНДИДАТІВ?

Особливо актуалізуються питання відповідальності та прозорості діяльності обранців у передвиборчу кампанію. Люди, обираючи кандидата, сподіваються на отримання гарантій, що їх почують, їхні вимоги виконають та покращать життя. Проте часто після отримання бажаного мандату депутати та голови забувають не лише про обіцянки, а й про свої повноваження та обов’язки, які регламентуються їх виборною посадою.

Тим часом обіцянки та запевнення в найкращих намірах так і сиплються від кандидатів.

В Одесі, наприклад, кандидати від певної політичної сили під час передвиборчої агітації підписали з виборцями Меморандум про відповідальність. У документі (який фіксує наміри, але не має будь-яких правових наслідків) зазначено, що «за дотриманням обіцянок стежитимуть одесити — члени громадських організацій, голови місцевих ОСББ та підприємці».

Хоча яким чином можна буде притягти депутата або міського голову до відповідальності за порушення своїх зобов’язань — зі змісту документу не зрозуміло.

Водночас існує практика підписання дійсно результативних угод, ефективність яких збільшується при залученні до їх укладання авторитетних громадських організацій.

Так, у 2015 році, під час передвиборчих перегонів Хмільницькою міською громадською організацією «Право» (м. Хмільник Вінницької області) за експертної підтримки партнера Мережі UPLAN — Асоціації сприяння самоорганізації населення — було ініційовано підписання Угоди про співпрацю та солідарну публічну відповідальність з кандидатами на посаду Хмільницького міського голови та лідерами організацій політичних партій, які балотувалися до Хмільницької міської ради.

Логіка укладання таких Угод полягає в тому, що громадська організація висуває кандидатам певні вимоги, одночасно зобов’язуючись допомагати їм у реалізації всіх зазначених ініціатив.

Після обрання у 2015 році міським головою Хмільницької громади Сергія Редчика він як підписант Угоди для імплементації зобов’язань і досягнення результатів, окреслених Угодою, створив робочу групу, до складу якої увійшли посадовці міської ради та експерти ГО «Право». В результаті реалізації Угоди розроблено та затверджено низку важливих документів щодо місцевого розвитку та відкритості, підзвітності і прозорості діяльності міської ради.

Так, на практиці доведено результативність та практичну користь для громади від підписання таких Угод про співпрацю та солідарну публічну відповідальність громадських організацій, які діють на території громади, з кандидатами на посаду міського голови, лідерами організацій політичних партій. І саме тому Хмільницька МГО «Право» ініціює підписання подібних Угод під час виборчих перегонів 2020 року.

ЩО ВАРТО ЗМІНИТИ В НОРМАТИВНІЙ БАЗІ ЩОДО ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ОБРАНЦІВ

Однією з головних причин невідповідального ставлення депутатів місцевих рад та голів громад до виконання своїх повноважень є відсутність належного врегулювання в законодавстві інституту відповідальності.

Контроль за передвиборчими обіцянками та роботою депутатів в раді має доповнюватися прийняттям місцевих актів (Статуту територіальної громади, Регламенту ради, окремого Положення про порядок звітності депутатів та сільських, селищних, міських голів). У них повинні бути детально прописані підстави, форми та процедури реалізації їхньої відповідальності.

Як прототип для розробки у громадах можна запропонувати Модельний статут міської територіальної громади, розроблений ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» на основі аналізу досвіду кращих статутів громад. Він визначає конкретні підстави та механізми реалізації відповідальності органів місцевого самоврядування та голів громад перед відповідними органами публічної влади та перед самими громадами.

Зокрема, у цих модельних статутах за порушення прав і свобод членів міської громади, згідно із законодавством України, передбачено адміністративну, цивільну та кримінальну відповідальність — органів та посадових осіб органів місцевого самоврядування, а також самих членів територіальних громад — у випадку заподіяння ними своїми діями або бездіяльністю шкоди територіальній громаді.

Ця відповідальність реалізується зокрема шляхом відшкодовування морального та матеріального збитку, заподіяного діями або бездіяльністю вказаних суб’єктів.

Підзвітність та відповідальність перед міською громадою органів та посадових осіб місцевого самоврядування передбачені шляхом обов’язкового та систематичного надання територіальній громаді повної інформації про діяльність цих органів та посадових осіб, а також через ініціювання громадою питань про відкликання депутатів та голів громад за народною ініціативою, шляхом місцевого референдуму та проведення дострокових виборів органів місцевого самоврядування.

Враховуючи важливість інституту відповідальності депутатів на місцевому рівні та досвід інших країн щодо її закріплення, механізмом, який здатний заповнити цю прогалину у правовій системі України, може стати Кодекс етики обраних осіб місцевих рад.

До речі, в Україні такі Кодекси етики прийнято Менською, Вінницькою та Київською міськими радами.

Наразі рівень довіри громадян до багатьох інститутів влади в Україні найнижчий серед європейських країн. Причиною неповаги та навіть останнім часом зневаги до влади є насамперед невідповідність поведінки обраних кандидатів їхнім статусам та обов’язкам. Тут слід нагадати, що у 2015 році в Законі «Про статус депутатів місцевих рад» запроваджено механізм відкликання за народною ініціативою депутатів місцевих рад, сільського, селищного, міського голови.

У ст. 5 згаданого Закону закріплено право виборців відкликати депутатів місцевих рад, а у ст. 37 визначено такі підстави для відкликання: порушення депутатом місцевої ради положень Конституції та законів України, що встановлюється судом; пропуск депутатом протягом року більш ніж половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії та невиконання без поважних причин рішень і доручень ради та її органів; невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням своєї передвиборчої програми.

Відкликати депутата можна не раніше, ніж через рік після його обрання, тому що до цього часу діє імунітет. Після вказаного періоду можна ініціювати збори, сформувати ініціативну групу та починати збір підписів виборців.

Громадський рух ЧЕСНО проаналізував, як ці зміни в Законі щодо відкликання депутатів місцевих рад вплинули на оновлення влади, та дійшов висновку: процедура відкликання залишається партійним інструментом для приборкування «своїх» депутатів.

Що стосується відкликання сільського, селищного, міського голови, то, відповідно до ст. 79 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», виборці можуть безпосередньо вирішити це питання через місцевий референдум або через механізм відкликання за народною ініціативою.

Поки що майже невідомою залишається практика успішного застосування цих нових положень для підвищення відповідальності обраних осіб.

Тому подальші дослідження варто зосередити на тому, як контролювати дії обранців та посадовців, як підвищувати рівень прозорості та довіри до місцевої влади, зменшувати корупційні ризики та посилювати персональну відповідальність обраних осіб місцевого самоврядування.

Андрій Крупник,
Регіональний координатор Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN в Одесі,
доцент ОРІДУ НАДУ при Президентові України,
аналітик ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» 

Джерело