Постанова КМУ №1049: 24 зміни за 14 років та очікування нових трансформацій

ЗАУВАЖЕННЯ І ПРОПОЗИЦІЇ

щодо «Порядку проведення конкурсу з визначення програм (проектів, заходів), розроблених інститутами громадянського суспільства, для виконання (реалізації) яких надається фінансова підтримка», затвердженого постановою КМУ від 12.10.2011 № 1049 із змінами станом на 18.09.2025

З моменту ухвалення у 2011 році першої версії Порядку в нього 24 рази вносились поправки, в результаті чого цей документ було удосконалено для приведення у відповідність сучасним умовам. Але попри це, на даний момент в Порядку залишаються позиції, які, на нашу думку, порушують логіку організації подібних конкурсів, а через це негативно впливають на умови підтримки громадських ініціатив. Зокрема: 

1. Оскільки згідно із частиною дугою статті 1 Порядку, його дія поширюється на громадські об’єднання національних меншин (спільнот), їх варто також віднести до інститутів громадянського суспільства (ІГС), визначення яких наведено у частині шостій п. 2 Порядку. Адже в подальшому у тексті йдеться лише про ІГС, а громадські об’єднання нацменшин (спільнот) не згадуються. 

2. У ч. 6 пункту 2 Порядку визначено поняття «інститути громадянського суспільства», під якими розуміються «громадські об’єднання, їх відокремлені підрозділи із статусом юридичної особи і творчі спілки, які згідно із законодавством мають право на отримання фінансової підтримки за рахунок бюджетних коштів».

Це визначення суперечить широко вживаному поняттю ІГС, яке визначене, зокрема, у постановах КМУ від 05.11.2008 № 976 та від 03.11.2010 № 996, а також у Національній стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства, затвердженій указом Президента України від 21.09.2021 № 487. Ці акти відносять до ІГС громадські об’єднання, професійні спілки та їх об’єднання, творчі спілки, організації роботодавців та їх об’єднання, благодійні та релігійні організації, органи самоорганізації населення, та інші непідприємницькі товариства і установи, легалізовані відповідно до законодавства. 

Як бачимо, визначення ІГС, що міститься у Порядку, істотно відрізняється від існуючого і виключає чимало ІГС із сфері дії даного НПА. 

3. Попри те, що постанова КМУ, якою затверджено Порядок, у п. 3 рекомендує застосовувати даний Порядок органам місцевого самоврядування, у ч. 10 п. 2 Порядку склад організаторів конкурсу обмежено лише представниками центральних та місцевих органів виконавчої влади. 

4. Як в самій назві, так і в тексті Порядку йдеться про «програми (проекти, заходи)», що подаються на конкурс і реалізуються переможцями. Але оскільки уся процедура, що описується в Порядку, не передбачає фінансування проектів більше одного року ‒ у межах одного бюджетного циклу, – пропонується виключити із даного НПА можливість подавати на конкурс програми, а разом із ними і заходи, які окремо у процедурах ніде не фігурують. Адже їх згадування лише захаращує текст НПА. Варто залишити у тексті лише слово «проєкти», тим паче, що за визначенням поняття «проєкт» (частина 13 п. 2), він може складатися з одного заходу.

5. Не можна визнати вдалим включення до складу умов конкурсу, що оголошує його організатор, перелік видів діяльності, які можуть бути підтримані організатором конкурсу (ч. 3 п. 4). Адже, якщо конкурс розраховано саме на вирішення соціальних проблем (а не лише надання стандартизованих соціальних послуг), виконавці повинні мати право застосовувати різноманітні види діяльності для вирішення цих проблем. Згадана же норма невиправдано обмежує творчу ініціативу виконавців. 

6. Умови конкурсу (ч. 3 п. 6) передбачають, що конкурсні пропозиції подаються організаторові конкурсу. Не ясно, як забезпечується конфіденційність поданої конкурсної пропозиції, аби за допомогою організатора нею не змогли скористатись інші учасники, які подадуть свою пропозицію пізніше, але в межах встановленого терміну? Раніше пропозиції на конкурс подавалися у паперовому вигляді в запечатаних конвертах, які розкривалися конкурсною комісією після завершення строку їх подачі. 

7. В пункті 6 не вказано, як фіксується комплектність поданої документації, адже її нестача може бути підставою для зняття пропозиції з конкурсу. 

8. Частина 4 пункту 6 вимагає, аби конкурсна пропозиція містила інформацію про досвід виконання (реалізації) ІГС програми (проекту, заходу). Не ясно, про досвід якої саме діяльності йдеться, якщо, наприклад, програма (проект, захід) подається вперше відповідно до вперше оголошених організатором пріоритетів конкурсу. 

9. Відповідно до п. 8 Порядку, організатор конкурсу утворює конкурсну комісію, затверджує її персональний склад та призначає свого представника головою конкурсної комісії. Не ясно, на якому етапі процедурного циклу створюється ця комісія – чи до, чи після оголошення конкурсу. На жаль, нічого не сказано і про секретаря конкурсної комісії, який має вести документацію, допомагати голові скликати засідання, оформляти протоколи тощо. За відсутності секретаря конкурсна комісія не зможе функціонувати як робочий орган. 

10. Серед критеріїв, за якими підбираються члени конкурсної комісії, зазначено «досвід діяльності у відповідній сфері із забезпечення виконання пріоритетних завдань». Тут не ясно, про які «пріоритетні завдання» йдеться: якщо це ті завдання, що стосуються конкретного конкурсу, то тоді про які «пріоритетні завдання» йдеться у наступному критерію: «міжнародна експертна діяльність у відповідній сфері із забезпеченням виконання пріоритетних завдань протягом останніх трьох років»? 

11. У частині 26 п. 8 зазначено, що «У разі потреби організатор конкурсу має право визначити умови відбору кандидатів до складу конкурсної комісії з дотриманням принципів обґрунтованості, неупередженості та положень цього Порядку, про що додатково зазначає в оголошенні про подання кандидатур до складу конкурсної комісії». А хіба в усіх інших випадках організатор не керується згаданими принципами? 

12. Відповідно до ч. 28 п. 8 Порядку, не може бути членом конкурсної комісії особа, що є керівником, членом керівних органів або працівником учасника конкурсу через конфлікт інтересів. По-перше, не визначено, що в даному контексті мається на увазі під конфліктом інтересів. А по-друге, ця вимога, на нашу думку, порушує права ІГС, які делегують своїх представників до складу конкурсної комісії.

До того ж передбачено, що організатор конкурсу за поданням конкурсної комісії виключає з її складу члена комісії, в якого виявлено конфлікт інтересів. Це також є порушенням прав членів конкурсної комісії. Оскільки питання конфлікту інтересів можна вирішувати інакше – наприклад, шляхом утримання від голосування члена конкурсної комісії, коли розглядається проект, що надійшов від його ІГС. 

13. У п. 8 міститься вимога, аби конкурсна комісія саме на першому засіданні затвердила регламент своєї роботи. Не ясно, хто його розробляє для першого засідання комісії. Логічно, аби цей організаційно-розпорядчий акт розробляла і затверджувала не сама комісія, а організатор конкурсу – з урахуванням пропозицій комісії, які можуть бути висловлені на її першому засіданні. 

14. Порядок (п. 10) передбачає, що до складу конкурсної комісії включається голова або уповноважений представник громадської ради, яка утворена при організаторові конкурсу саме відповідно до постанови КМУ від 03.11.2010 № 996. А якщо громадська рада або інший консультативно-дорадчий орган (КДО), що діє при організаторові конкурсу або при місцевому голові чи виконкомі, утворені в іншій спосіб – чи не стане це перешкодою для включення його представника до складу конкурсної комісії. Адже постанова № 996, як і будь-який інший урядовий акт, є лише рекомендованою для органів місцевого самоврядування і не завжди використовується при створенні КДО при цих органах. 

Крім того, на початку широкомасштабного вторгнення постановою КМУ від 16.08.2022 № 909 формування нового складу громадських рад було заблоковано – до завершення дії воєнного стану і протягом ще 6 місяців. Тому значна частина зі створених у 2020-2021 роках Громадських рад по суті припинила свою діяльність. 

15. Виглядає також занадто жорсткою і норма, відповідно до якої організатор конкурсу за поданням конкурсної комісії виводить з її складу члена комісії, який двічі поспіль не взяв участі у засіданні комісії. Адже, тут не враховується, що ці пропуски могли бути з поважних причин. Не ясно, чи можна вводити до складу комісії іншу особу взамін вибулої від того ж ІГС. 

16. Оскільки засідання конкурсної комісії вважається правоможним, якщо на ньому присутні не менше двох третин складу конкурсної комісії, може скластися ситуація, коли після виведення одного члена комісії із рекомендованої кількості у сім осіб залишиться шестеро, на засідання збереться четверо і рішення може бути ухвалено двома членами комісії, один з яких – голова комісії, а другий – його підлеглий. Не кажучи вже про комісію при органі місцевого самоврядування, яка може складатися з п’яти членів. 

17. У ч. 3 п. 9 міститься нелогічна вимога, аби протоколи конкурсної комісії підписувались усіма присутніми на її засіданні членами комісії. Навіщо усім підписувати протокол, якщо рішення приймається не консенсусом, а голосуванням за більшістю голосів, результати якого фіксує в протоколі секретар і підтверджує головуючий, які мають підписати цей протокол? А якщо частина членів комісії незгодні із рішенням більшості і відмовляться підписувати протокол, ‒ рішення буде нелегітимним?

В цій нормі слід було би, принаймні, надати можливість членам конкурсної комісії – і тим, хто проголосував позитивно, і тим, хто не підтримав пропозицію, – висловити у протоколі свою особисту думку. 

18. Навіщо учаснику конкурсу на його вимогу видавати копію усього протоколу засідання конкурсної комісії, як це передбачено ч. 3 п. 10. Адже в цьому протоколі можуть міститись й інші питання, крім тих, що цікавлять вказаного учасника. У цій ситуації можна обмежитись витягом з протоколу стосовно конкретного питання, який підписує голова і секретар конкурсної комісії. До того ж варто зазначити, що це може бути електронна копія. 

19. Згідно з нормою частини 5 п. 16 Порядку, конкурсна комісія приймає рішення про припинення подальшої участі в конкурсі учасника через його неучасть у відкритому захисті конкурсної пропозиції. Але тут не передбачено ситуацію, якщо ця неучасть мала місце через поважні причини. 

20. Викликає запитання такий критерій оцінювання конкурсних пропозицій, як «реалістичність досягнення і значущість очікуваних результатів та результативних показників виконання (реалізації) програми (проекту, заходу)». 

Не ясно, що мається на увазі під «значущістю очікуваних результатів» – значущістю для кого, для чого? Крім того, цей показник не варто поєднувати при оцінюванні в одному критерії із реалістичністю досягнення результативних показників виконання (реалізації) програми (проекту, заходу), оскільки це зовсім різні речі. Тож, доцільно розділити «реалістичність досягнення очікуваних результатів та результативних показників виконання (реалізації) програми (проекту, заходу)» і «значущість очікуваних результатів» на два окремих критерії. 

21. Ще один критерій викликає запитання: «очікувана ефективність використання бюджетних коштів (співвідношення кошторису витрат, необхідних для виконання (реалізації) програми (проекту, заходу), та очікуваних результатів виконання (реалізації) програми (проекту, заходу)». Здається, членам конкурсної комісії без відповідних розрахунків буде дуже важко так, «навскидку» оцінити за цим критерієм конкурсні пропозиції. 

22. Згідно із п. 30 Порядку, конкурсна комісія на підставі підсумкового висновку щодо виконання (реалізації) програм (проектів, заходів), фінансового та підсумкового звітів переможця конкурсу, який отримав фінансову підтримку за рахунок бюджетних коштів, може прийняти рішення про невиконання (нереалізацію) програми (проекту, заходу), що стає підставою для рішення організатора конкурсу про повернення усієї суми виділених коштів. 

В цій нормі не передбачено, що невиконання (нереалізація) програми (проекту, заходу) може бути частковим, а також випадки, коли це невиконання відбулось не з провини виконавця, зокрема, через форс-мажорні обставини або з провини замовника. А отже в цих випадках може йтися про повернення не усіх, а лише частини коштів. 

23. У частині 5 п. 23 міститься норма, яка по суті зводить нанівець усю попередню процедуру конкурсного відбору програм (проектів, заходів). Нею передбачено, що під час укладання договорів з переможцями конкурсу обсяг бюджетних коштів для надання фінансової підтримки для виконання (реалізації) ними відповідної програми (проекту, заходу) може бути змінений з метою приведення кошторису програми (проекту, заходу) у відповідність з вимогами бюджетного законодавства та принципами економного та ефективного використання бюджетних коштів. 

Виникають запитання: ким може бути змінений цей обсяг бюджетних коштів? Хто може на етапі планування визначити економне та, головне, ефективне використання бюджетних коштів? Яке право голосу тут має сам переможець конкурсу? 

24. У пунктах 23 і 24 Порядку йдеться про те, що ІГС, який визнаний переможцем конкурсу, бере участь у співфінансуванні своєї програми (проекту, заходу) в розмірі не менш як 15 відсотків необхідного обсягу фінансування. Не зрозуміло, чому про це не йдеться в умовах конкурсу і чому не враховується при оцінюванні конкурсних пропозицій в якості критерію розмір додаткового внеску. 

25. Порядком (ч. 2 п. 24), передбачено, що внесок переможця для виконання (реалізації) програми (проекту, заходу) може здійснюватися у вигляді матеріальних чи нематеріальних ресурсів, у тому числі як оплата вартості приміщення, техніки, обладнання, проїзду. Але тут виникає питання: за якою методикою проводиться ця оцінка і хто її робить. 

26. Порядком (п. 25) передбачено, що у разі коли переможець конкурсу письмово відмовляється від виконання (реалізації) програми (проекту, заходу). організатор конкурсу приймає рішення про подальше спрямування бюджетних коштів з урахуванням необхідності виконання завдань, визначених на бюджетний період організатором конкурсу. Можливо, у цьому разі варто надати можливість реалізувати свої програми (проекти, заходи) наступним в рейтингу ІГС. 

27. Не ясно, що робити, коли ІГС не виконує проект через об'єктивні чи суб'єктивні причини, але письмово не відмовляється від нього? 

28. Згідно із п. 28 Порядку, організатор конкурсу із залученням ІГС проводить моніторинг виконання (реалізації) програм (проектів, заходів), які отримують фінансову підтримку за рахунок бюджетних коштів, у визначеному ним порядку. Виникають запитання: яких саме ІГС залучає для цього організатор конкурсу і чому не конкурсну комісію? Де, в якій формі ухвалюється та оприлюднюється організатором конкурсу згаданий порядок проведення моніторингу? 

29. У ч. 3 п. 28 зазначено, що результати моніторингу враховуються під час проведення конкурсу на наступний рік. А як вони впливають на оцінку виконання програм (проектів, заходів) у поточному році? 

30. Згідно з п. 29 Порядку, організатор конкурсу готує підсумковий висновок щодо виконання (реалізації) кожної програми (проекту, заходу), який оприлюднює в електронній системі проведення конкурсу та подає їх конкурсній комісії. Логічно, аби цей підсумковий висновок оприлюднювався після розгляду та схвалення конкурсною комісією. 

31. Норма Порядку (п. 30), яка передбачає, що конкурсна комісія за результатами моніторингу і підсумкового звіту ІГС може прийняти по суті «вирок» щодо невиконання (нереалізації) ІГС його програми (проекту, заходу), не містить варіантів повного або часткового невиконання, не передбачає констатацію причин та обставин невиконання? 

Звідси виникає запитання щодо повного чи часткового повернення ІГС отриманих бюджетних коштів. А також запитання про те, звідки неприбуткова організація може узяти кошти після того, як вона витратила їх хай на часткове виконання проекту, додавши ще й свої ресурси. Тут проглядається хибний адміністративний підхід до регулювання цивільно-правових відносин замовника і виконавця. 

Висновок

Проведений аналіз постанови КМУ від 12.10.2011 № 1049 (зі змінами станом на 18.09.2025) «Про організацію конкурсів програм (проектів, заходів) ІГС, що реалізуються за рахунок бюджетних коштів» свідчить, що цей Порядок неповною мірою відповідає нормам демократії та логіці організації подібних конкурсів і потребує чергового доопрацювання з урахуванням досвіду його використання та експертних зауважень і пропозицій. 

А.С. Крупник, директор ГО «Одеський інститут соціальних технологій», доцент кафедри публічного управління та регіоналістики Інституту публічної служби та управління Національного університету «Одеська політехніка», голова комітету з питань самоорганізації та розвитку громадянського суспільства Громадської ради при Одеській ОВА, канд. політ. наук; 18.09.2025