Сергій Саханенко,
доктор наук з державного управління, професор
Андрій Наконечний
доктор філософії (PhD) з публічного управління та адміністрування
Проте сучасне суспільство настільки складне, спеціалізоване й динамічне, що держава об’єктивно вже не може – та й не повинна – самостійно регулювати кожен вид професійної чи економічної діяльності. Саме тут й виникає простір для саморегулювання.
У найпростішому розумінні саморегулювання означає ситуацію, коли певна професійна або галузева спільнота не лише очікує правил від держави, а сама бере участь у їх формуванні, контролює їх дотримання та несе відповідальність за якість діяльності своїх членів. Інституційною формою такого підходу стають саморегулівні організації.
На перший погляд може здатися, що йдеться лише про специфічний спосіб організації окремих професій. Насправді питання значно ширше. Саморегулівні організації цікаві насамперед як один із механізмів сучасного врядування, тобто такого управління, у якому держава перестає бути єдиним центром вироблення та виконання правил.
Традиційна адміністративна модель виходить із доволі простої конструкції, за якої існує суспільна проблема внаслідок чого держава встановлює правило, далі державний орган контролює його виконання, а порушника притягують до відповідальності. Ця модель залишається необхідною. Проте вона добре працює лише до певної межі.
Чим складнішою стає професійна діяльність, тим важче державі детально її регулювати. Неможливо очікувати, що чиновник однаково добре розбиратиметься в нюансах діяльності аудиторів, архітекторів, оцінювачів, адвокатів, фінансових посередників, лікарів, інженерів, фахівців цифрової сфери чи десятків інших спеціалізованих професій. Держава може встановити загальні вимоги. Але вона далеко не завжди здатна оперативно визначити, що саме в конкретній професійній сфері є належною практикою, яким має бути стандарт якості, де проходить межа професійної етики і які нові ризики виникли разом із розвитком технологій. Професійна спільнота майже завжди бачить ці проблеми першою.
Тому сучасне врядування дедалі менше можна уявляти як вертикаль, на верхівці якої перебуває держава, що видає обов’язкові команди всім іншим. Значно точніше говорити про систему взаємодії держави, бізнесу, професійних спільнот, громадських інституцій та громадян. Саморегулювання органічно вписується саме в таку модель.
Термін «саморегулювання» іноді породжує хибну асоціацію – якщо галузь регулює сама себе, то держава нібито просто відходить убік і дозволяє учасникам ринку домовлятися про все на власний розсуд. Насправді справжнє саморегулювання є майже протилежністю відсутності правил. У розвиненій системі саморегулювання правил може бути навіть більше, ніж за суто державного контролю. Але частина цих правил формується не адміністративним органом, а самою професійною спільнотою.
Саморегулівна організація може встановлювати професійні стандарти, вимоги до кваліфікації, етичні правила, процедури розгляду скарг, механізми внутрішнього контролю, вимоги щодо підвищення кваліфікації та дисциплінарні процедури. Інакше кажучи, держава не відмовляється від регулювання. Вона просто змінює свою роль. Замість того щоб самостійно визначати кожну технічну деталь, держава може встановити загальну нормативну рамку, у т.ч. суспільно значущі вимоги, гарантії прав громадян, межі повноважень саморегулівних організацій, правила прозорості та механізми державного нагляду. Усередині цієї рамки професійна спільнота отримує можливість регулювати себе значно гнучкіше. Фактично йдеться про розподіл регуляторної відповідальності.
Одна з головних переваг саморегулювання полягає в близькості регулятора до самого предмета регулювання. Люди, які щоденно працюють у певній професії, зазвичай краще розуміють її внутрішню логіку, технологічні зміни, типові порушення та реальні ризики. Законодавство, як відомо, змінюється порівняно повільно, а от професійні практики значно швидше. Нові технології, цифровізація, автоматизація, штучний інтелект, нові фінансові інструменти або форми організації праці здатні змінити професію значно раніше, ніж відповідні зміни з’являться у нормативних актах. Від так саморегулівна організація потенційно може реагувати швидше.
Наприклад, якщо в певній сфері виникає нова технологія, професійна спільнота може оперативно виробити рекомендації щодо її використання, визначити етичні обмеження, запровадити нові кваліфікаційні вимоги або процедури контролю. Державі для цього часто необхідно пройти значно довший шлях, зокрема підготувати проєкт нормативного акта, погодити на різних рівнях, провести консультації, ухвалити, акт має набрати чинність, а також потребувати розроблення підзаконних документів. Саморегулювання не усуває цей процес, але може суттєво скоротити відстань між появою проблеми та появою правила.
Є ще одна важлива сторона саморегулювання.
Коли всі правила встановлює держава, професійна спільнота легко займає позицію зовнішнього спостерігача, адже правила придумали чиновники, контроль здійснює держава, відповідальність також лежить на державі. Саморегулювання змінює цю логіку. Спільнота отримує не лише право впливати на правила, а й обов’язок підтримувати належні стандарти всередині професії.
І це принципова зміна. Професійна автономія починає безпосередньо залежати від професійної відповідальності. Чим краще спільнота здатна самостійно забезпечувати якість діяльності своїх членів, тим менше потреби в детальному адміністративному втручанні. Таким чином виникає своєрідна суспільна угода, за якої держава визнає здатність професійної спільноти до самоорганізації, а спільнота бере на себе частину відповідальності за результати діяльності своїх членів. Це вже не просто адміністративна технологія. Це питання зрілості інститутів.
Саморегулівні організації цікаві ще й тим, що займають проміжне положення між державою та окремим учасником професійного середовища. Для держави вести постійний діалог із тисячами або десятками тисяч представників певної професії складно. Значно простіше взаємодіяти з інституцією, певною мірою цехом, здатною представляти позицію професійної спільноти. Для самого професіонала така організація також може виконувати функцію представництва та захисту професійних інтересів.
Але найбільш важливою є третя сторона – споживач відповідних послуг. У добре побудованій системі саморегулювання громадянин отримує додатковий рівень гарантій. Якщо професійна діяльність має зрозумілі стандарти, процедури розгляду скарг, систему професійної відповідальності та механізми дисциплінарного впливу, довіра до відповідної професії зростає. Тому саморегулівна організація – це не просто «клуб професіоналів». Її суспільна цінність виникає лише тоді, коли вона одночасно служить інтересам професії та захищає публічний інтерес.
Саме ця подвійна природа робить саморегулювання складним, але важливим інструментом врядування.
У будь-якій розмові про саморегулювання неминуче виникає цілком логічне запитання, а чи не перетвориться професійне самоврядування на систему, у якій члени професії просто прикривають один одного?
Такий ризик справді існує. Саморегулівна організація може захищати не суспільний інтерес, а виключно корпоративний. Вона може створювати бар’єри для входу нових учасників, обмежувати конкуренцію, формувати закриті професійні групи або бути надто поблажливою до порушень власних членів. Отже, саморегулювання не може будуватися лише на довірі.
Від так парадокс полягає в тому, що ефективне саморегулювання потребує якісного державного регулювання самого саморегулювання. Держава має визначити межі делегованих повноважень, вимоги до прозорості, правила ухвалення рішень, механізми оскарження, гарантії недискримінації, умови державного нагляду та відповідальність саморегулівної організації. Тому вибір насправді стоїть не між «державним регулюванням» і «саморегулюванням». Питання полягає в тому, як правильно поєднати ці механізми.
На наш погляд, найбільш життєздатною видається модель співрегулювання, за якої держава визначає базові правила та суспільні гарантії, а професійна спільнота забезпечує їх деталізацію, практичне застосування та внутрішній контроль.
У центрі системи саморегулювання перебуває те, що складно закріпити законом, – довіра. Держава повинна довіряти професійній спільноті настільки, щоб передати їй частину регуляторних функцій. Професіонали повинні довіряти власній організації настільки, щоб визнавати її правила та рішення. Споживачі мають довіряти тому, що членство у відповідній організації справді є ознакою певного стандарту якості. А сама саморегулівна організація повинна постійно підтверджувати цю довіру прозорістю, професійністю та справедливістю своїх рішень.
Саме тому створити саморегулівну організацію нормативним актом порівняно легко. Значно складніше створити реальне саморегулювання. Для цього потрібна сформована професійна спільнота, здатна домовлятися про правила, визнавати авторитет спільних інституцій і, що особливо важливо, застосовувати санкції до власних членів. Тобто пофесійне самоврядування починається не з права встановлювати правила, а з готовності підкорятися правилам, які професія встановила сама для себе.
Для України тема саморегулювання має значення далеко за межами окремих професій. Протягом тривалого часу розвиток публічного управління відбувався переважно через збільшення кількості нормативних вимог, адміністративних процедур, контролюючих органів та дозволів. За такої моделі держава часто намагається компенсувати нестачу довіри новим регулюванням. У результаті виникає своєрідне замкнене коло, коли низька довіра породжує більше контролю, складніший контроль створює більше бюрократії, бюрократія збільшує транзакційні витрати й нерідко ще більше знижує довіру до інституцій.
Розвиток саморегулювання дозволяє поставити питання інакше: чи кожна суспільно важлива функція справді має виконуватися безпосередньо органом державної влади? Можливо, частину функцій ефективніше здійснюватимуть професійні спільноти, якщо держава встановить для цього зрозумілі правила та збереже належний нагляд.
Такий підхід пов’язаний із ширшою трансформацією публічного управління – переходом від моделі держави, яка прагне сама управляти максимальною кількістю процесів, до моделі держави, яка формує інституційне середовище та залучає до врядування інших суспільних акторів.
Це зовсім не означає ослаблення держави. Навпаки, сильна держава – це не обов’язково держава, яка робить усе сама. Сильною може бути держава, яка чітко розуміє, що саме повинна робити виключно вона, які функції доцільно здійснювати спільно з іншими суб’єктами, а які можуть бути передані на рівень професійного самоврядування.
Саморегулівні організації добре демонструють різницю між двома логіками – «урядування» та «врядуванням». У першій логіці головне питання полягає у тому, який державний орган повинен цим займатися? У другій: яка система взаємодії найкраще дозволить вирішити проблему? І відповідь на нього далеко не завжди передбачає створення нового органу, нового департаменту або ще однієї державної інспекції. Іноді ефективнішим рішенням може бути створення таких правил, за яких сама професійна спільнота буде зацікавлена підтримувати високі стандарти діяльності.
Це принципово інший погляд на управління. Держава в ньому залишається гарантом публічного інтересу, але перестає претендувати на монополію у виробленні та реалізації правил. Саме тому саморегулювання можна розглядати не просто як організаційну модель окремих професій, а як один із проявів переходу до сучасного багатосуб’єктного врядування.
Отже, питання про саморегулівні організації насправді є частиною значно ширшої дискусії про те, якою має бути сучасна держава? Чи повинна вона детально контролювати професійні та економічні процеси? Чи її завдання полягає передусім у тому, щоб сформувати чесні правила, гарантувати права, захистити суспільний інтерес і створити можливості для самоорганізації?
Саморегулювання пропонує відповідь, яка лежить десь посередині. Не держава замість суспільства. Не суспільство замість держави. А держава разом із організованими професійними спільнотами. Для цього потрібні зрілі професійні організації, прозорі правила, державний нагляд, реальна відповідальність і готовність самої професії підтримувати високі стандарти.
Тому розвиток саморегулівних організацій варто сприймати не тільки як реформу окремих сфер діяльності. Це ще й показник того, наскільки система публічного управління готова перейти від простого адміністрування до врядування – від прагнення контролювати все до здатності розподіляти відповідальність. І, можливо, саме в цьому полягає одна з найважливіших ознак інституційної зрілості держави, коли вона достатньо сильна, щоб не робити все сама.
Немає коментарів:
Дописати коментар