ЗАКОНОДАВЧЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЛОБІЗМУ В УКРАЇНІ: У ЧОМУ ЗАГРОЗА ДЛЯ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА?

Чимало країн намагається визначити правові межі для здійснення лобістської діяльності. У сучасному українському суспільстві ніхто не ставить під сумнів існування прихованого лобізму на всіх рівнях влади. Відповідно, запровадження законодавчого врегулювання лобістської діяльності є актуальним.

ПОНЯТТЯ ЛОБІЗМУ ТА СТАН ЙОГО НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЇ БАЗИ

Лобізм є одним із основних механізмів представництва інтересів та впливу на органи влади. В умовах сьогодення лобізм виступає особливою системою і практикою цілеспрямованого впливу окремих груп суспільства на органи законодавчої та виконавчої влади.

Останнім часом про лобізм говорять як про явище комунікаційне, оскільки він ґрунтується на впливі та домовленостях. Присутнє у сучасній науковій літературі визначення лобізму в суто бізнесовому аспекті — як вплив бізнесу на законодавчі органи влади.

Таким чином, лобізм можна визначити як механізм узгодження пріоритетів державної політики з корпоративними інтересами суспільних груп.

Характерно, що лобізм, як і будь-який інший суспільний інструмент, може бути використаний як на благо суспільства, так і для задоволення вузькокланових чи групових інтересів.

Аби лобізм був корисним для суспільства, необхідні певні умови: наявність демократичних інститутів та норм, економічна та політична стабільність, свобода засобів масової інформації, сильне громадянське суспільство, справедлива судова система тощо.

Окремі правовідносини у зазначеній сфері регулюються Конституцією України, законами України «Про звернення громадян» та «Про запобігання корупції», іншими законодавчими актами. Проте лобістська діяльність в Україні перебуває переважно поза законодавчим врегулюванням.

СВІТОВИЙ ДОСВІД РЕГУЛЮВАННЯ ЛОБІСТСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Лобізм вперше був нормативно врегульований в США, де лобістська діяльність з 1946 регулюється федеральним законом. У низці країн світу діяльність лобістів легалізована, й вони відіграють значну роль у формуванні політики.

Водночас не можна однозначно стверджувати, що лобіювання отримало правове регулювання в усіх країнах.

Залежно від рівня регулювання лобістської діяльності іноземні держави умовно можна поділити на чотири групи.

Для першої групи держав характерне існування законодавчого регулювання лобізму (наприклад, США, Канада, Японія).

У другій групі країн існують закони, що регулюють лише певні аспекти лобістської діяльності (наприклад, Кодекс етики лобістів у Франції чи Положення «Про реєстрацію союзів та їх представників у Бундестазі» в Німеччині). В Австрії, Франції, Голландії навіть створені структури із спеціальним статусом — «соціально-економічні ради», які, маючи чітко юридичний статус, виконують роль своєрідного «лобістського парламенту». Вони можуть виступати і як консультативно-дорадчі органи, а можуть володіти й правом вирішального голосу в законотворчому процесі.

До третьої групи відносять країни, в яких немає відповідного правового регулювання, але тривають активні дискусії чи обговорюються проєкти законодавчих актів (наприклад, активно обговорюється ця проблема в Італії, Швеції, Польщі, Казахстані та ряді інших держав).

До четвертої групи країн, до якої можна віднести й Україну, регулювання лобістської діяльності не привертає належної уваги суспільства та політиків.

СПОЧАТКУ — ЗНИЖЕННЯ КОРУПЦІЇ ТА ДОВІРА ДО СУДУ

Практика свідчить, що цивілізовані лобістські методи впливу стають дієвими в суспільстві, яке суттєво знизило рівень корупції. Цей рівень вимірюється світовим Індексом сприйняття корупції, що визначається організацією Transparency International.

За останній рік показники України в Індексі сприйняття корупції виросли на 3 бали. З 33 балами зі 100 можливих ми отримали 117 місце зі 180 країн у списку СРІ. Поруч із Україною у рейтингу Єгипет, африканська Есватіні (Свазіленд), Непал, Сьєрра-Леоне та Замбія — всі ці країни так само у CPI-2020 набрали по 33 бали. З-поміж сусідів найближча до України Молдова — 34 бали та 115 місце.

Не менш важливе значення для успішного функціонування законодавства про лобіювання за кордоном мають також рівень довіри громадян до судової гілки влади (неупередженість, об’єктивність суду та винесення судових рішень з урахуванням принципу верховенства права та законності), наявність правової регламентації етичних стандартів і норм у взаємовідносинах між посадовими та службовими особами органів державної влади та місцевого самоврядування й суб’єктами лобістської діяльності.

Окрім змін до антикорупційного законодавства, ухвалення законопроєкту про лобістську діяльність повинне супроводжуватися також комплексним оновленням законодавства про правовий статус органів і посадових осіб публічної влади, побудованим на принципово новій концепції відносин між особою та суб’єктом владних повноважень; встановленням якісно нових стандартів етики та поведінки публічних службовців; регулюванням механізму запобігання виникненню конфлікту інтересів; збільшенням відкритості органів публічної влади та їх посадових осіб, у тому числі з метою більш ефективного громадського контролю за лобістською діяльністю у цих органах тощо.

Особливої уваги тут потребує розширення законодавчих гарантій участі громадськості в ухваленні рішень органами публічної влади. Цю діяльність слід чітко законодавчо розмежовувати з професійною лобістською діяльністю.

ЗАПРОВАДЖЕННЯ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЛОБІЗМУ В УКРАЇНІ: ЧИ ІСНУЄ НАГАЛЬНА ПОТРЕБА?

Спроби формування правового механізму лобістської діяльності, її правового забезпечення для України не є новими.

Так, у період 1999-2003 років було підготовлено чотири проєкти законів, три з яких були внесені до Верховної Ради: «Про лобіювання в Україні», «Про правовий статус груп, об’єднаних спільними інтересами (лобістських) груп у Верховній Раді України», «Про діяльність лобістів у Верховній Раді України» та «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади». Проте жодна з ініціатив не була підтримана ВРУ.

Наразі на розгляді профільного комітету з питань правової політики Верховної Ради України знаходяться чотири законопроєкти, які мають на меті законодавче врегулювання лобістської діяльності: це законопроєкти №№ 3059, 3059-1, 3059-2, 3059-3.

На експертній нараді організацій громадянського суспільства, яка відбулася 17 лютого 2021 року на платформі Українського незалежного центру політичних досліджень (УНЦПД) і була присвячена питанню гарантування свободи діяльності ОГС у разі ухвалення закону про лобізм в Україні, були обговорені вказані акти та сформована позиція третього сектору з цього питання.

Громадські експерти УНЦПД, Центру прав людини ZMINA, Жіночого Антикорупційного Руху, ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» та інших громадських організацій озвучили небезпеки для діяльності організацій громадянського суспільства (ОГС) по кожному із зазначених законопроєктів про лобізм. Учасники наради дійшли згоди практично по усіх питаннях і вирішили прийняти спільну Заяву.

В ній зазначається, що підходи, закладені у вказаних законопроєктах, несуть загрозу обмеження прав громадян та ОГС у процесі здійснення і захисту ними своїх прав і свобод, задоволення своїх громадянських, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, а також права на участь у виробленні рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, гарантованих ст. 5 і 36 Конституції України, ст. 21 Закону України «Про громадські об’єднання», іншими законами України, а також ст. 25 ратифікованого Україною Міжнародного пакту про громадянські та політичні права.

АРГУМЕНТИ ЩОДО НЕБЕЗПЕКИ ЗАКОНОПРОЄКТІВ ДЛЯ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА

Представники громадянського суспільства вважають, що правові норми та санкції, які пропонується закріпити у вказаних законопроектах, значною мірою торкаються діяльності ОГС. «У разі ухвалення будь-якого з цих законопроєктів ОГС стане фактично неможливо захищати інтереси громадян зокрема шляхом проведення комунікацій з органами влади, публічних консультацій тощо. Адже положення вказаних законопроєктів прирівнюють адвокаційну діяльність та публічні консультації до лобістської діяльності», — вказується в підсумковому документі.

Вітчизняні та закордонні експерти висловили цілу низку інших аргументів щодо небезпеки цих законопроєктів для громадянського суспільства.

Системним недоліком цих законопроєктів експерти вважають намір поширити регулювання лобізму на гарантовану законами діяльність ОГС і громадян, спрямовану на реалізацію своїх прав та інтересів через участь у формуванні публічної політики.

Тому зважаючи на загрози, які несуть названі законопроєкти для обмеження прав людини, можливостей громадян і ОГС брати участь у формуванні публічної політики та розвивати громадянське суспільство, представники ІІІ сектору України закликали народних депутатів України відхилити зазначені законопроєкти.

В обговоренні ситуації із вказаними законопроєктами про лобізм та виробленні спільної позиції у цьому питанні узяли участь експерти Мережі UPLAN в Одеському регіоні, члени Одеського інституту соціальних технологій Оксана Дуліна, Алла Орлова та Андрій Крупник, а також експерти ЦППР — організації засновника Мережі UPLAN.

Експерти підтримали думку інших представників ОГС про те, що зареєстровані законопроєкти про лобізм в нинішніх реаліях не здатні вирішити головну мету, для досягнення якої вони були розроблені, — подолання корупції та посилення прозорості роботи органів влади. Навпаки, ці акти у разі їх прийняття парламентом, лише збільшать кількість інструментів впливу на НГО з боку влади та протистояння між громадянським суспільством та органами влади.

Навіть доопрацювання законопроєктів з урахуванням зазначених загроз та інтересів ІІІ сектору має дуже мало шансів на успіх. Тим паче, що у двох фракціях-ініціаторах цих законопроєктів (Слуга народу та Батьківщина) набирається потрібна кількість голосів для їхнього прийняття.

Тож законодавче регулювання лобістської діяльності у вітчизняних умовах має здійснюватись в єдиному контексті з комплексним удосконаленням антикорупційного законодавства та активізацією правозастосовчій практиці й виробленням нульової толерантності до корупції з боку громадян та суспільства.

Андрій Крупник,

директор Одеського інституту соціальних технологій,

доцент ОРІДУ НАДУ при Президентові України,

експерт Мережі UPLAN

Джерело