В Україні інститут референдуму зафіксовано на конституційному рівні: його засади визначено в розділах ІІІ і ХІІІ Основного Закону.
Нагадаємо історію становлення цього інституту в Україні. 3 липня 1991 року було ухвалено Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», який втратив чинність у зв’язку з ухваленням 6 листопада 2012 року Закону «Про всеукраїнський референдум». Останній за рішенням Конституційного суду України від 26 квітня 2018 року теж втратив чинність.
Відтоді в Україні немає законодавчо врегульованого механізму реалізації громадянами свого конституційного права на участь в управлінні державними справами ані через всеукраїнський, ані через місцевий референдуми.
Наразі Робоча група Верховної Ради України з розробки проектів законів з питань народовладдя на чолі з першим заступником голови Верховної ради України Р. Стефанчуком за участі представників Центральної виборчої комісії (ЦВК) та експертів недержавних аналітичних центрів, зокрема Центру політико-правових реформ, підготували проект Закону «Про всеукраїнський референдум» (далі — законопроект).
Цей законопроект вже отримав у цілому схвальну оцінку експертів Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) і зараз проходить широке публічне обговорення в Україні.
Як безпосередній учасник цього обговорення хотів би висловити деякі думки щодо вказаного законопроекту з позиції його подальшого практичного застосування, аби запобігти негараздам при імплементації цього важливого інструменту прямого народовладдя.
Серед «підводних каменів» референдумного процесу можна виділити такі:
- формулювання запитань, що виносяться на всенародне голосування;
- донесення повної та не викривленої інформації до людей;
- явка виборців;
- підбиття та затвердження підсумків голосування;
- реалізація ухвалених на референдумі рішень.
ФОРМУЛЮВАННЯ ЗАПИТАНЬ, ЩО ВИНОСЯТЬСЯ НА ВСЕНАРОДНЕ ГОЛОСУВАННЯ
Стаття 19 законопроекту вимагає, аби питання, що виноситься на всеукраїнський референдум, мало чітке й зрозуміле формулювання, яке не допускає різних тлумачень, а його текст був у формі питального речення й передбачав чітку відповідь «так» або «ні».Відповідно до п. 8 ст. 30 законопроекту, формулювання питання, що пропонується винести на референдум за народною ініціативою, затверджується учасниками зборів. Саме під це формулювання обраній на цих зборах ініціативній групі доручається збір підписів.
Зрозуміло, що формулювання питання — це мистецтво, яке може як слугувати на користь людям, так і бути засобом маніпулювання громадською думкою їм на шкоду.
Попередній аналіз питання чи законопроекту, що пропонується винести на референдум, здійснює ЦВК, яка встановлює відповідність цього тексту Конституції України та ухвалює рішення про реєстрацію ініціативної групи або про відмову в її реєстрації (п. 1 ст. 31). У разі сумнівів ЦВК у конституційності цього тексту, його може бути надано через Президента України на розгляд Конституційного суду.
Ініціаторам варто розуміти: навіть якщо пропозиція, яка виноситься на референдум за народною ініціативою, не суперечить Конституції, цього ще недостатньо, аби вважати, що референдум має сенс і його рішення досягне бажаної мети.
При формулюванні питання, особливо того, що стосується скасування чинного закону чи його окремих норм, слід максимально врахувати процедуру реалізації рішення референдуму, яка може бути пов'язана з необхідністю внесення змін в інші акти законодавства.
Тому доцільно в разі винесення на референдум питання щодо скасування чинного закону або його окремих частин вимагати від ініціаторів правового обґрунтування подальшої реалізації прийнятого на референдумі рішення.
Таке попереднє опрацювання питання допоможе у разі успішного референдуму ефективніше імплементувати прийняте рішення. Або навпаки, ще на початковій стадії доведе недоцільність проведення референдуму, а стимулюватиме розв'язання цього питання іншим шляхом, наприклад, через законодавчу ініціативу у ВРУ.
І ще: варто доповнити п. 1 ст. 31 можливістю ЦВК повернути на доопрацювання варіант тексту питання чи законопроекту, що пропонується винести на референдум за народною ініціативою, із зазначенням наявних порушень.
ДОНЕСЕННЯ ДО ЛЮДЕЙ ПОВНОЇ Й НЕ ВИКРИВЛЕНОЇ ІНФОРМАЦІЇ
Якщо головна мета референдуму — реалізація права громадян на безпосередню участь у вирішенні суспільно важливих рішень, тоді логічно подбати про те, щоб ці рішення приймалися максимально усвідомлено.
А для цього треба, як мінімум, донести до учасників референдуму істинну сутність кожного питання й можливі наслідки ухвалення рішення.
В іншому разі ми зіткнемося з добре відомою ситуацією, коли більшість населення, розводячи руками, казатиме: «Незрозуміло, як це вийшло. Ми ж не знали, що так буде».
Говорячи про донесення інформації до людей, ми навмисно акцентуємо не тільки на безпосередніх учасниках референдуму — виборцях, а маємо на увазі й тих, хто ще не досяг повноліття (діти, підлітки). Вони також можуть бути зацікавленими особами в результатах референдуму й через батьків здатні впливати на його результати.
В аналізованому законопроекті серед 10 видів загального інформаційного забезпечення (п. 1 ст. 87) та 7 видів спеціального інформаційного забезпечення всеукраїнського референдуму (п. 1 ст. 88) міститься лише один, присвячений власне донесенню змісту питань, що виносяться на референдум, а саме:
«7) обґрунтування ініціативною групою, політичною партією, громадською організацією як учасником процесу всеукраїнського референдуму їхньої позиції щодо питання референдуму» (п. 1 ст. 88).
Отже, головне питання інформаційного забезпечення рішення, що приймається всенародно, віддано на відкуп ініціативній групі, політичній партії, громадській організації.
Зрозуміло, що можливості кожного з цих «гравців» — різні. Також зрозуміло, хто тут має перевагу. Тому виникає запитання: чи не надто рано органи публічної влади всіх рівнів, які мають забезпечити додержання та реалізацію прав і свобод мешканців, відсторонені від процесу інформаційного забезпечення змістовної складової референдуму.
І тут не йдеться про позицію щодо прихильності чи опонування ідеї референдуму. А саме про забезпечення процесу донесення цієї інформації до людей.
У статті 89 законопроекту, де визначені засади участі засобів масової інформації та інформаційних агентств в інформаційному забезпеченні всеукраїнського референдуму, міститься достатньо ґрунтовний перелік вимог, яким має відповідати діяльність цих інформаційних суб’єктів, і обмежень, яких вони мають дотримуватися.
Але контроль за дотриманням цих вимог і обмежень покладено лише на Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення (щодо електронних (аудіовізуальних) засобів масової інформації) та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику в інформаційній та видавничій сферах (щодо друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств).
А де ж інстанції, які повинні контролювати інформаційну діяльність на місцевому (базовому) рівні? А де правоохоронні органи? Без належної відповіді на ці запитання інформаційне забезпечення референдуму на місцях може перетворитися на суцільний «бєспрєдєл».
ЯВКА ВИБОРЦІВ
Одним із найбільш небезпечних «підводних каменів» всеукраїнського референдуму може стати, на наш погляд, норма явки виборців.
Адже згідно з п. 5 ст. 116, всеукраїнський референдум вважається таким, що відбувся, якщо участь у голосуванні на всеукраїнському референдумі взяли не менш ніж 50 % від кількості виборців, включених до Державного реєстру виборців.
Практика свідчить, що за такої норми явки зможуть відбутися лише ті всеукраїнські референдуми, які будуть ініційовані Президентом України (і з меншою ймовірністю — Верховною Радою), коли на їх організацію буде спрямовано весь адміністративний ресурс держави.
За таких умов шанси відбутися для референдумів, організованих за народною ініціативою, є майже нульовими.
Якщо дбати про реальне народовладдя, слід або зменшити норму явки до 30 % і нижче, або взагалі цю норми вилучити — як у сучасному виборчому законодавстві. Тобто, хто хоче особисто вплинути на політичне рішення, — бере участь у референдумі. Решта виборців довіряє активним.
Що стосується європейської практики проведення референдумів, загалом можна констатувати відсутність узгодженої позиції щодо цього питання.
Так, деякі експерти Ради Європи радять зменшити мінімальний поріг до 10 %. А відповідно до Кодексу належних практик щодо проведення референдумів, встановлення кворуму взагалі не рекомендується.
Посилаючись на Резолюцію ПАРЄ № 1121 (1997) «Про інструменти участі громадян у представницькій демократії», деякі експерти вважають за потрібне залишити норму про кворум, однак зменшити необхідний поріг явки до 30 % для імперативного референдуму, а за недостатньої кількості учасників вважати результати референдуму консультативними. З одного боку, це надасть рішенню необхідної легітимності, а з іншого — не відштовхне виборців високим порогом явки.
Аналогічний вітчизняному поріг (50 %) зафіксовано й у деяких європейських країнах: наприклад, у Франції референдум вважається дійсним, якщо в ньому взяли участь не менше 50 % зареєстрованих виборців. Причому ця норма стосується референдумів, ініційованих органами влади, а не громадянами.
Добре пам'ятаємо жарт, що результати виборів (а відповідно — й референдуму) залежать не стільки від голосування, скільки від якості підрахунку голосів.
Адже згідно з п. 5 ст. 116, всеукраїнський референдум вважається таким, що відбувся, якщо участь у голосуванні на всеукраїнському референдумі взяли не менш ніж 50 % від кількості виборців, включених до Державного реєстру виборців.
Практика свідчить, що за такої норми явки зможуть відбутися лише ті всеукраїнські референдуми, які будуть ініційовані Президентом України (і з меншою ймовірністю — Верховною Радою), коли на їх організацію буде спрямовано весь адміністративний ресурс держави.
За таких умов шанси відбутися для референдумів, організованих за народною ініціативою, є майже нульовими.
Якщо дбати про реальне народовладдя, слід або зменшити норму явки до 30 % і нижче, або взагалі цю норми вилучити — як у сучасному виборчому законодавстві. Тобто, хто хоче особисто вплинути на політичне рішення, — бере участь у референдумі. Решта виборців довіряє активним.
Що стосується європейської практики проведення референдумів, загалом можна констатувати відсутність узгодженої позиції щодо цього питання.
Так, деякі експерти Ради Європи радять зменшити мінімальний поріг до 10 %. А відповідно до Кодексу належних практик щодо проведення референдумів, встановлення кворуму взагалі не рекомендується.
Посилаючись на Резолюцію ПАРЄ № 1121 (1997) «Про інструменти участі громадян у представницькій демократії», деякі експерти вважають за потрібне залишити норму про кворум, однак зменшити необхідний поріг явки до 30 % для імперативного референдуму, а за недостатньої кількості учасників вважати результати референдуму консультативними. З одного боку, це надасть рішенню необхідної легітимності, а з іншого — не відштовхне виборців високим порогом явки.
Аналогічний вітчизняному поріг (50 %) зафіксовано й у деяких європейських країнах: наприклад, у Франції референдум вважається дійсним, якщо в ньому взяли участь не менше 50 % зареєстрованих виборців. Причому ця норма стосується референдумів, ініційованих органами влади, а не громадянами.
ПІДБИТТЯ ТА ЗАТВЕРДЖЕННЯ ПІДСУМКІВ ГОЛОСУВАННЯ
Добре пам'ятаємо жарт, що результати виборів (а відповідно — й референдуму) залежать не стільки від голосування, скільки від якості підрахунку голосів.
Треба віддати належне розробникам законопроекту, які подбали про детальну регламентацію процедур підбиття підсумків голосування та визначення результату референдуму, аби убезпечити ці результати від будь-яких викривлень.
Водночас, у законопроекті залишилося, на наш погляд, декілька «вузьких місць», на які слід звернути увагу.
Так, у статті 116, де йдеться про встановлення результатів всеукраїнського референдуму, зазначається, що ЦВК на своєму засіданні на підставі протоколів окружних комісій встановлює результати всеукраїнського референдуму, про що складає протокол у двох примірниках, який засвідчується печаткою ЦВК.
Перший примірник протоколу має право підписати представник ініціативної групи в ЦВК (у разі проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою) та уповноважені особи в загальнодержавному окрузі, присутні при встановленні результатів референдуму.
При цьому член комісії, у разі незгоди з відомостями, зазначеними у протоколі, має право викласти у письмовій формі свою окрему думку, яка додається до протоколу.
Зазначається, що не підписання або відмова у підписанні протоколу окремими членами комісії не має правових наслідків для дійсності протоколу.
Згадані норми ст. 116 викликають декілька запитань.
По-перше, чому лише один із двох примірників протоколу результатів всеукраїнського референдуму за народною ініціативою мають право підписати присутні на засіданні ЦВК представник ініціативної групи та уповноважені особи?
По-друге, чим відрізняється правовий статус цих двох примірників? А якщо підписаний вказаними особами примірник протоколу випадково буде втрачено, які негативні наслідки це може мати для імплементації результатів референдуму?
По-третє, чому всупереч Закону «Про Центральну виборчу комісію», рішення ЦВК про підсумки референдуму затверджується протоколом, а не постановою? Адже згідно з п. 2 ст. 12 згаданого Закону, протокольні рішення ЦВК може ухвалювати лише з питань поточної внутрішньої діяльності комісії.
У тому ж законі (п. 7 ст. 11) зазначено, що протоколи ЦВК підписуються лише головою (головуючим) і секретарем комісії. А постанови — лише головою. Навіщо тоді збирати підписи всіх учасників засідання ЦВК? До того ж дехто з них, згідно з п. 4 ст. 11 Закону про ЦВК, може брати участь у цьому засіданні дистанційно — за допомогою технічних засобів, і фізично не зможе підписати протокол на цьому засіданні.
І ще одна небезпека: якщо декілька членів ЦВК, які беруть участь у її засіданні, відмовляться підписувати протокол комісії, і кількість підписів виявиться меншою, ніж необхідно для прийняття рішення (а саме 9 голосів), то чи буде такий протокол і, відповідно, рішення комісії (у тому числі, постанова, видана на його основі) легітимним?
Видається, що норми, запропоновані у ст. 116 законопроекту, варто узгодити з нормами організації роботи ЦВК, закріпленими у ст. 10-12 Закону про ЦВК.
А оскільки в законопроекті підходи до прийняття рішень та їхнього оформлення є аналогічними як для ЦВК, так і для окружних і дільничних комісій по референдуму, слід внести відповідні зміни й у статті, які регулюють діяльність цих комісій.
Чи, можливо, варто у комплексі розглянути це питання з Виборчим кодексом України та Законом «Про ЦВК», і за необхідності — внести зміни й у ці нормативні акти?
РЕАЛІЗАЦІЯ УХВАЛЕНИХ НА РЕФЕРЕНДУМІ РІШЕНЬ
Згідно зі статтею 119 законопроекту, затверджений на всеукраїнському референдумі закон про внесення змін до Конституції України або про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України, набирає чинності з дня офіційного оголошення ЦВК результатів голосування.
Що стосується правових наслідків всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, то положення закону або закон у цілому, які втратили чинність за результатами цього референдуму, вважаються такими з дня офіційного оголошення результатів референдуму (п. 2 ст. 120).
А стосовно питань загальнодержавного значення, підтриманих за результатами всеукраїнського референдуму, вони є обов’язковими для розгляду й прийняття рішення відповідними органами державної влади, їх посадовими особами (п. 3 ст. 120).
На жаль, це все, що у законопроекті в розділі ХІ сказано про правові наслідки референдуму.
Отже, зі змінами до Конституції та ратифікацією міжнародних договорів про зміну території України все більш-менш зрозуміло. Але стосовно реалізації результатів всеукраїнського референдуму за народною ініціативою щодо скасування окремих положень закону або закону в цілому, а тим паче, стосовно вирішених на референдумі питань загальнодержавного значення, — залишається чимало невизначеного.
Зрозуміло, що скасування окремих положень закону чи закону в цілому потягне за собою необхідність внесення змін в інші закони та підзаконні акти. Коли це має бути здійснено, хто готує проекти цих змін й узагалі — чи не буде спроб цими змінами звести нанівець мету, заради якої проводився референдум за народною ініціативою?
Видається, треба детальніше прописати у розділі ХІ, хоча б у загальних рисах, процедуру імплементації рішення референдуму щодо зміни законодавства.
Ще більше небезпек приховано у реалізації підтриманих за результатами референдуму питань загальнодержавного значення. Тут взагалі не зрозуміло, які органи державної влади чи їх посадові особи мають розглядати результати референдуму. Й головне — які рішення вони мають обов'язково прийняти.
Зрозуміло, що за відсутності чітко прописаної процедури й обов'язків вказаних органів і посадових осіб щодо реалізації мети референдуму — вірогідність спотворити його результати є ще більшою.
І тут ми знову повертаємося до необхідності чітко формулювати питання, що виноситься на референдум: якщо воно було сформульовано занадто загально, то й на етапі реалізації може бути чимало варіантів викривлення прийнятого рішення.
На нашу думку, варто передбачити та закріпити в законі основні процедури реалізації прийнятого рішення — через ухвалення окремого плану його реалізації за обов’язковою участю у розробці цього плану представників ініціаторів референдуму.
Слід також закріпити в законі можливість судового оскарження дій або бездіяльності відповідних органів та їх посадових осіб на етапі реалізації підсумків референдуму.
Що стосується правових наслідків всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, то положення закону або закон у цілому, які втратили чинність за результатами цього референдуму, вважаються такими з дня офіційного оголошення результатів референдуму (п. 2 ст. 120).
А стосовно питань загальнодержавного значення, підтриманих за результатами всеукраїнського референдуму, вони є обов’язковими для розгляду й прийняття рішення відповідними органами державної влади, їх посадовими особами (п. 3 ст. 120).
На жаль, це все, що у законопроекті в розділі ХІ сказано про правові наслідки референдуму.
Отже, зі змінами до Конституції та ратифікацією міжнародних договорів про зміну території України все більш-менш зрозуміло. Але стосовно реалізації результатів всеукраїнського референдуму за народною ініціативою щодо скасування окремих положень закону або закону в цілому, а тим паче, стосовно вирішених на референдумі питань загальнодержавного значення, — залишається чимало невизначеного.
Зрозуміло, що скасування окремих положень закону чи закону в цілому потягне за собою необхідність внесення змін в інші закони та підзаконні акти. Коли це має бути здійснено, хто готує проекти цих змін й узагалі — чи не буде спроб цими змінами звести нанівець мету, заради якої проводився референдум за народною ініціативою?
Видається, треба детальніше прописати у розділі ХІ, хоча б у загальних рисах, процедуру імплементації рішення референдуму щодо зміни законодавства.
Ще більше небезпек приховано у реалізації підтриманих за результатами референдуму питань загальнодержавного значення. Тут взагалі не зрозуміло, які органи державної влади чи їх посадові особи мають розглядати результати референдуму. Й головне — які рішення вони мають обов'язково прийняти.
Зрозуміло, що за відсутності чітко прописаної процедури й обов'язків вказаних органів і посадових осіб щодо реалізації мети референдуму — вірогідність спотворити його результати є ще більшою.
І тут ми знову повертаємося до необхідності чітко формулювати питання, що виноситься на референдум: якщо воно було сформульовано занадто загально, то й на етапі реалізації може бути чимало варіантів викривлення прийнятого рішення.
На нашу думку, варто передбачити та закріпити в законі основні процедури реалізації прийнятого рішення — через ухвалення окремого плану його реалізації за обов’язковою участю у розробці цього плану представників ініціаторів референдуму.
Слід також закріпити в законі можливість судового оскарження дій або бездіяльності відповідних органів та їх посадових осіб на етапі реалізації підсумків референдуму.
Андрій Крупник,
директор Одеського інституту соціальних технологій,
експерт ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» та
Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN,
доцент ОРІДУ НАДУ при Президентові України;
керівник робочої групи Одеської міської ради з організації
першого в СРСР місцевого референдуму,
що відбувся в Одесі 16 грудня 1990 року
що відбувся в Одесі 16 грудня 1990 року
Немає коментарів:
Дописати коментар