Нова редакція Закону покликана зменшити ймовірну корупційну складову тендерів через посилення прозорості їх проведення, а також вберегти замовників і виконавців від взаємних ризиків і захистити державу від нераціонального та неефективного витрачання бюджетних коштів.
Роз'яснення про зміни у закупівлях за державні кошти, які чинні з 19 квітня, надані у листі Мінекономіки від 21.12.2019 р. № 3304-04/55553-06.
Спробуємо проаналізувати основні зміни, аби відповісти на запитання, чи вдалося авторам оновленого закону створити умови для зменшення корупційних ризиків у сфері публічних закупівель та середовище добросовісної закупівлі. Адже саме цю мету задекларовано в преамбулі до Закону «Про публічні закупівлі».
ПУБЛІЧНІ ЗАКУПІВЛІ: КОРОТКИЙ АНАЛІЗ ЧИННОГО СТАНУ
У міжнародній експертній спільноті реформа публічних закупівель в Україні була визнана однією з найуспішніших реформ 2016 року. Вона здобула значну підтримку як серед українців, так і з боку міжнародних організацій. Але попри досить широке визнання, ця реформа, як і більшість реформ в Україні, зіштовхнулася зі значним опором та спричинила палкі дискусії.
Аналіз стану публічних закупівель в Україні у 2017 та 2018 роках засвідчив, що система закупівель була недостатньо продуктивною та результативною. Такий висновок зробило Міністерство економічного розвитку та торгівлі України з огляду на те, що майже 74 % усіх замовників, на яких поширювалася дія Закону України «Про публічні закупівлі», не застосовували процедури торгів. Загальна статистика публічних закупівель у 2017 році представлена на рис. 1.
Рис. 1. Статистика публічних закупівель у 2017 році
Відповідно до попередньої версії законодавства, чинного до 19 квітня 2020 року, якщо річна вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) менша ніж 200 тисяч гривень, а робіт — 1,5 мільйона гривень, — замовники не були зобов'язані проводити закупівлі в електронній системі публічних закупівель.Тобто, якщо річна вартість предмета закупівлі не перевищувала порогових сум, організації-замовники мали право на його придбання без проведення конкурсних торгів. У систему «ProZorro» завантажувалися лише звіти про проведені закупівлі.
Отже, створювалися умови для закупівлі товарів, робіт або послуг у «свого постачальника» — без жодного натяку на конкуренцію та можливість перевірки з боку суспільства ефективності та раціональності витрачання державних коштів під час закупівель.
І не дивно, що цією можливістю успішно й активно користувалися недобросовісні замовники. Це підтверджують також результати звіту Міністерства економічного розвитку та торгівлі України. Статистика публічних закупівель за період з 1 січня по 31 грудня 2018 року демонструє стрімке збільшення (на 36 % — якщо порівняти з 2017 роком) кількості укладення прямих договорів організаторами закупівель без використання електронної системи (див. табл.)
ЩО ЗМІНИЛОСЯ В ОНОВЛЕНОМУ ЗАКОНІ «ПРО ПУБЛІЧНІ ЗАКУПІВЛІ»
Нова редакція Закону містить вимогу до замовників надавати звіт у систему ProZorro про всі закупівлі вартістю від 1 копійки. Таким чином, навіть якщо річна вартість товарів, робіт і послуг не перевищує 50 тис. грн, тобто закупівлі здійснюються без використання електронної системи закупівель, — замовник обов'язково має оприлюднити в електронній системі закупівель договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель.Безумовно, такі зміни були необхідними й очікуваними, проте можуть виявитися марними сподівання, що вони зможуть подолати корупційні схеми, відкриють можливості для участі в закупівлях новим учасникам і виведуть з-під «ковдри таємничості» допорогові закупівлі.
Бар'єром може стати незначний проміжок часу, відведений учасникам для участі в закупівлі — 5 робочих днів. Такі строки роблять участь новачків у тендері практично неможливою, адже саме за цей період вони повинні знайти оголошення про закупівлю, якісно та вчасно підготувати всі необхідні документи для подання тендерної пропозиції тощо. Отже, як участь у тендері, так і перемога в ньому стає найбільш ймовірною для «своїх» постачальників.
ВАЖЛИВА НОВАЦІЯ — ПОСИЛЕННЯ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ ТЕНДЕРНОГО ЗАКОНОДАВСТВА
Слід відзначити, що порушення законодавства у сфері публічних закупівель вчиняються майже на всіх стадіях цієї процедури. Так, за результатами перевірок Державною аудиторською службою України впродовж січня-вересня 2019 року шляхом скасування торгів вдалося запобігти порушенням у сфері публічних закупівель на суму майже 9,7 млрд грн та розірвано вже укладених договорів на суму понад 1,4 млрд гривень.Структура порушень, встановлених за результатами перевірок закупівель протягом січня-вересня 2019 року, представлена на рис. 2.
Рис. 2. Структура порушень у сфері закупівель у січні-вересні 2019 р.
Безумовно, не всі ці порушення є наслідком саме корупційних діянь. Як свідчить практика, порушення в розміщенні замовлень й укладенні контрактів часто відбувається через неграмотність управлінського персоналу. Тому це потребує підготовки та формування професійного кадрового складу для системи закупівель.
Більшість цих порушень допускається на стадіях підготовки документації та проведення тендерів, коли свідомо встановлюються дискримінаційні умови. І ці порушення широко розповсюджуються як в регіонах, так і в галузях.
Тому дуже своєчасним і актуальним, на наш погляд, є значне розширення новою редакцією Закону переліку порушень, за які керівники замовників та посадові особи притягуватимуться до адмінвідповідальності. Вітаємо також збільшення суми штрафів за такі види порушень:
Більшість цих порушень допускається на стадіях підготовки документації та проведення тендерів, коли свідомо встановлюються дискримінаційні умови. І ці порушення широко розповсюджуються як в регіонах, так і в галузях.
Тому дуже своєчасним і актуальним, на наш погляд, є значне розширення новою редакцією Закону переліку порушень, за які керівники замовників та посадові особи притягуватимуться до адмінвідповідальності. Вітаємо також збільшення суми штрафів за такі види порушень:
- . порушення процедур закупівель;
- . порушення методики та критеріїв оцінювання тендерних (кваліфікаційних) пропозицій конкурсних торгів при визначенні найкращої пропозиції;
- . укладення з учасником, який став переможцем торгів, договору про закупівлю за цінами й обсягами, що не відповідають вимогам документації конкурсних торгів (кваліфікаційної документації), тендерної документації;
- . неоприлюднення або порушення порядку оприлюднення інформації про закупівлі відповідно до вимог законодавства;
- . ненадання інформації, документів та матеріалів у випадках, передбачених законом.
Внесено також суттєві правки в ст. 16414 КУпАП, в якій вводиться певна градація щодо класифікації порушень та розміру штрафів за них.
Так, за порушення порядку визначення предмета закупівлі, несвоєчасне надання або ненадання замовником роз'яснень щодо змісту тендерної документації, складання тендерної документації з порушенням вимог закону тощо на службових (посадових), уповноважених осіб замовника накладатимуть штраф в розмірі 1 700 грн (3 400 грн — за повторне таке порушення).
А ось, наприклад, за такі порушення, як придбання товарів, робіт і послуг до або без проведення процедур закупівель чи проведення спрощених закупівель не відповідно до вимог закону, невідхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню відповідно до закону, відхилення тендерних пропозицій на підставах, не передбачених законом або не відповідно до вимог закону (безпідставне відхилення) тощо — передбачено штраф у розмірі від 25 500 до 51 000 грн.
ЩО ЗАЛИШИЛОСЯ ПОЗА УВАГОЮ ЗАКОНОДАВЦЯ
На законодавчому рівні досі не встановлені чіткі вимоги до порядку формування членами тендерного комітету документації конкурсних торгів. Це, відповідно, дає можливість формувати цю документацію шляхом установлення дискримінаційних вимог до потенційного кола учасників, аби позбавити можливості участі в конкурсних торгах учасників, які не увійшли у змову.При цьому досі на законодавчому рівні не закріплене поняття «дискримінаційні вимоги до учасників» та перелік вимог до учасників, що є дискримінаційними й обмежують конкуренцію, не визначені поняття «змова учасників процедури закупівлі» й «ознаки змови учасників процедури закупівлі».
Важливим засобом запобігання неправомірному відхиленню замовниками тендерних пропозицій через технічні помилки в них є введена у новому законі (ст. 29) можливість виправлення учасником невідповідності в інформації та/або документах, поданих у складі тендерної пропозиції. Адже ці порушення складають майже чверть від усіх порушень (див. рис. 2).
Завдяки цій нормі учасники не втратять потенційний контракт через технічні помилки у тендерній пропозиції, а замовники отримають можливість не тільки зберегти найбільш економічно вигідну пропозицію, а й взагалі уникнути загрози скасування торгів.
Проте незрозумілим залишається, що саме можна вважати «невідповідністю». За якими критеріями вона визначається замовником?
На наш погляд, така невизначеність відкриває додаткові можливості для реалізації корупційних схем між недобросовісними замовниками та учасниками через можливість, наприклад, прописати додаткові видатки у вигляді виправлення неточностей в документі вже після аукціону.
Безумовно, ми проаналізували не всі новації у сфері закупівель. Адже нова редакція Закону передбачає й низку інших нововведень. Зокрема, запроваджено такі нові терміни, як «аномально низька ціна тендерної пропозиції», «вартість життєвого циклу», «технічна специфікація до предмета закупівлі», «спрощена закупівля» та ін. Визначено перелік категорій замовників; передбачено, що замовники можуть проводити попередні ринкові консультації з метою аналізу ринку, у тому числі запитувати й отримувати рекомендації та інформацію від суб’єктів господарювання.
Усе це, напевно, має сприяти підвищенню ефективності процедур публічних закупівель та зниженню корупційних ризиків у цій сфері.
Проте ми погоджуємося з юристом Олексієм Котом, який вважає, що в основному ці зміни направлені лише на вдосконалення процедури закупівлі загалом і на усунення виявлених у процесі діяльності прогалин. Утім, критичних змін до процедури, які б суттєво зменшували можливості для оформлення закупівлі «для своїх», новий закон майже не містить.
Невирішеними залишилися й питання оптимізації функцій контролю у сфері публічних закупівель. Не усунено дублювання та обмеження повноважень щодо здійснення контролю у зазначеній сфері. Не вжито заходів з неупередженості та незалежності органу оскарження, не вирішені проблеми з його перевантаженістю та надмірною централізацією
.Таким чином, ми можемо констатувати, що попри внесення істотних змін до чинного законодавства, основне проблемне питання публічних закупівель — створення умов для ліквідації корупційних механізмів, залишається невирішеним.
Тобто, зроблені у державі кроки є недостатніми в цьому напрямку. Залишається низка питань, які потребують відпрацювання.
При цьому зміни та нововведення доцільно впроваджувати системно й комплексно, враховуючи особливості побудови системи органів публічної влади та їх взаємодії, політико-соціальні та культурні аспекти, інші особливості.
Застосування такого підходу у поєднанні з імплементацією найкращих закордонних досягнень дозволить побудувати в Україні потужну та ефективну систему публічних закупівель і зменшить неефективне витрачання або злочинну розтрату бюджетних коштів.
Застосування такого підходу у поєднанні з імплементацією найкращих закордонних досягнень дозволить побудувати в Україні потужну та ефективну систему публічних закупівель і зменшить неефективне витрачання або злочинну розтрату бюджетних коштів.
Наталія Піроженко,
доцентка кафедри публічного управління та регіоналістики
ОРІДУ НАДУ при Президентові України,
к. н. з держ. управління,
експертка з публічних закупівель Одеського інституту соціальних технологій,
експертка Мережі UPLAN
Андрій Крупник,
директор Одеського інституту соціальних технологій,
доцент ОРІДУ НАДУ при Президентові України, к. політ. н.,
аналітик ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення»,
регіональний координатор Мережі UPLAN в Одеській області
Немає коментарів:
Дописати коментар