ЗМІНИ ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ: ЯК ВИЙТИ НА ДІЄВУ МОДЕЛЬ НОВОЇ СИСТЕМИ ВЛАДИ

При зміні системи публічної влади в Україні на засадах децентралізації та закріпленні цієї зміни у Конституції та в інших законах України успіх значною мірою залежить від організації процесу підготовки та ухвалення вказаних рішень.

Адже відомо, що всі результати є наслідком процесів. Тому, аби отримати необхідний результат, слід належним чином організувати процес.

 Мета реформи публічної влади, що триває, — шляхом перерозподілу повноважень сформувати ефективну систему територіальної організації влади, яка забезпечить створення й підтримку в громадах повноцінного життєвого середовища, надання якісних і доступних публічних та соціальних послуг, сприятиме становленню інститутів народовладдя та узгодженню інтересів держави й територіальних громад.

Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади триває з 2014 року. Наразі завершується етап добровільного об’єднання громад і відбувається перехід до наступного етапу. Передбачається, що вибори у жовтні 2020 р. по всій Україні пройдуть за новим однорідним адміністративно-територіальним устроєм. Для цього процес зміни законодавства має завершитися до липня 2020 р.

Уже двічі (у грудні 2019-го та у січні 2020-го) Президент пропонував проекти змін до Конституції щодо децентралізації та двічі відкликав свої пропозиції. Нарешті вирішено піти іншим шляхом: формувати пропозиції знизу.

Наприкінці минулого року відбулися відкриті публічні обговорення, ініційовані Інститутом «Республіка» та Центром політико-правових реформ, що мали формат форумів «Конституційний процес в Україні: відкритий діалог з громадянами». В 9 таких форумах, проведених від Заходу до Сходу, брали участь науковці, громадські активісти, експерти ЦППР та мережі UPLAN, які обговорили перебіг реформ в Україні, внесені до Парламенту законопроекти про зміну Конституції та закладені в них загрози. Загальний висновок експертного середовища: зміни до Конституції повинні народжуватися в діалозі з експертною спільнотою та громадськістю.
Тому низка публічних обговорень, присвячених цій проблемі, триває.

Однак, що саме обговорюється сьогодні — не зовсім зрозуміло: адже проекту змін чи навіть їхньої концепції поки що ніхто не бачив. Хоча «зверху» спущено «Тематичні блоки для обговорення конституційного забезпечення децентралізації в Україні – 2020», які містять опис проблем та мету змін у таких сферах, як система адміністративно-територіального устрою, система та порядок формування органів місцевого самоврядування, ресурсна база місцевого самоврядування та повноваження органів відповідних рівнів, система місцевих органів виконавчої влади та забезпечення законності та прав громадян.

Одним із перших таких заходів наприкінці лютого 2020 р. була спільна зустріч, ініційована Комітетом Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, Офісом Президента України, Міністерством розвитку громад та територій України, на якій визначались принципові питання щодо майбутнього територіального устрою і відповідно змін до Конституції.

На початку березня відбулися дискусійні форуми в регіонах. Наразі готується підсумковий форум в Києві, після чого текст законопроекту про внесення змін до Конституції України має бути подано до ВРУ, а звідти — в Конституційний суд України. У разі позитивного висновку КСУ приблизно у серпні законопроект може бути розглянутий та ухвалений у першому читанні. А на наступній сесії ВРУ на початку вересня зміни можуть бути ухвалені конституційною більшістю.

ПРИНЦИПОВІ ПОЗИЦІЇ ЩОДО ОСНОВНИХ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ

Важливо зауважити, що концепція реформи місцевого самоврядування формувалася протягом 5 (а то й більше) років тому назад. За час, що минув, багато чого змінилося, тому ця концепція потребує істотних змін.

Профільний комітет ВРУ готовий узяти на себе функцію дискусійного майданчику, своєрідної платформи для пошуку спільних рішень у спірних питаннях.

Ключові критерії оцінки ефективності процесу обговорення: зміцнення довіри до публічної влади на рівні громад; рівність можливостей для всіх громад з урахуванням особливостей кожної; безпека держави, її цілісність та сталий розвиток.

Оскільки бенефіціарами змін є громади, саме вони мають спершу підтримати зміни до Конституції. І тільки потім їх можна виносити на розгляд політиків.

Тому й висновок напрошується: починати обговорення змін до Основного Закону слід зі зміни територіально-адміністративного устрою на рівні громад, залучивши до цього процесу керівництво громад та небайдужих громадян.

Забезпечити баланс між повноваженнями самоврядування та контролем з боку держави і мати певний запобіжник актам, що загрожують суверенітету та безпеці — ось пріоритети процесу обговорення.

Передача повноважень від центральних органів виконавчої влади до органів місцевого самоврядування має відбуватися тільки з гарантованими державою фінансовими ресурсами.

Більшість місцевих представників вважають, що має бути два рівні місцевого самоврядування: базовий (сільська, селищна, міська рада та її виконавчі органи) та регіональний (рада АРК, обласна рада та їх виконавчі органи); виконавча ж влада (префектури) має бути на субрегіональному та регіональному рівнях.

Але частина експертів вважає, що передчасно позбавлятися субрегіонального рівня самоврядування (про це детальніше — див. далі).

Представник виконавчої влади — префект повинен мати домірний вплив і вичерпний перелік повноважень. Він призначається за законом у неполітичний спосіб (без участі Президента) та підзвітний Уряду.

Лише суд і ніхто інший повинен мати право призупиняти рішення органів місцевого самоврядування. Префект як і будь-який громадянин може бути суб’єктом звернення до адмінсуду.

На думку представників громад, їх має очолювати «сильний» мер, який одночасно є головою муніципалітету та спікером ради.

Рада та мер можуть висловлювати один одному недовіру, що має наслідком їх одночасні позачергові вибори, які автоматично призначаються ЦВК.

Повноваження органів місцевого самоврядування поділяються на власні (з повною автономією у визначені способів їх здійснення) та делеговані державою (з більшою регламентацією й гарантованим державою повним фінансуванням).

Усі 100% ПДФО мають надходити в бюджети місцевого самоврядування.

Обов’язкова умова: зміни до Конституції мають розглядатися нерозривно з пакетом змін до законодавства, спрямованих на реалізацію змін до Конституції.

Головними інструментами оцінювання мешканцями виконання владою своїх зобов’язань є прозорість її діяльності, громадський контроль та громадський моніторинг, підкріплені дієвими механізмами впливу.

Нові конституційні положення слід формувати на основі партнерства самоврядування та центральної влади й чіткого розмежування повноважень між ними.

ЯК НАЛЕЖНО ОРГАНІЗУВАТИ ПРОЦЕС ПУБЛІЧНОГО ОБГОВОРЕННЯ?

Можна виділити такі базові умови, від яких залежить досягнення оптимального результату:

• . треба дотримуватися таких принципових правил при здійсненні процесу:
  • . вивчати та намагатися максимально врахувати інтереси основних стейкхолдерів: населення, держави, органів місцевого самоврядування та бізнесу, адже усі вони мають не гальмувати, а сприяти процесу змін на всіх етапах їх впровадження; при цьому треба дати можливість висловити позицію кожному (зокрема, районним радам), а не ігнорувати їхні думки;
  • . закласти у зміни до Конституції та законодавства механізми моніторингу та поточної актуалізації змін, що пропонуються, залежно від зміни внутрішніх можливостей та зовнішніх умов розвитку українського суспільства;
  • . розглядати всі пропозиції системно та в комплексі, аналізуючи вплив одне на одного, оскільки одночасно в Україні відбувається ціла низка реформ, які не завжди узгоджені між собою за цілями, підходами та темпами;
    . вносити зміни за принципом розумної достатності, максимально зберігаючи все те, що себе виправдало та працює, і враховуючи при цьому інерційність системи управління та особливості об’єкту управління — українського суспільства;
• . чітко вибудовувати процедури публічного обговорення та їх обов’язково дотримуватися:
  • . приділити особливу увагу виявленню вузьких місць та існуючих проблем, які проявились у системі публічного управління в нових умовах, неупереджено з’ясувати причини цих проблем та окреслити можливі шляхи їхнього вирішення;
  • . процес внесення та обговорення змін має відбуватись поетапно — починаючи з обговорення концепції змін і досягнення щодо них принципової згоди стейкхолдерів (або чітке виокремлення варіантів) та подальшої деталізації й обговорення проектів поправок до НПА та нових НПА;
  • . у процесі підготовки проектів та їх публічного обговорення слід виявити спільні позиції та розходження думок по кожному зі стейкхолдерів та спробувати узгодити або хоча б максимально зблизити позиції щодо цих питань шляхом відповідних медіаційних процедур, прагненням до консенсусу через компроміс;
  • . «червоними лініями» компромісу мають бути: національна безпека, захист прав членів українського суспільства та заборона вжиття «хірургічних»» заходів без запровадження соціальних компенсаторів;
  • . при цьому слід орієнтуватись на кращі вітчизняні та зарубіжні практики, які слід адаптувати з урахуванням української специфіки, а також європейські стандарти (резолюції Ради Європи, Єврокомісії, Хартія МСВ та ін.);
  • . треба забезпечити максимальну гласність та відкритість процесу й повагу до його учасників — навіть якщо ті чи інші пропозиції не ухвалюються комітетом ВРУ або ухвалюються частково, слід обов’язково про це повідомити авторів пропозицій та інших учасників обговорення;
  • . закладаючи єдині базові стандарти управлінських відносин в оновлену систему публічної влади в Україні, слід залишити певний ступінь свободи для врахування місцевих особливостей на регіональному, субрегіональному та місцевому рівнях;
• . на кожному етапі чітко визначити продукти публічного обговорення та порядок подальшого просування напрацьованих пропозицій на рівень Конституції, законодавства та локальних НПА. До таких продуктів можуть належати:
  • . узгоджена концепція змін стосовно ключових позицій Конституції та законів;
  • . узгоджені в основному проекти змін до Конституції та базових законів («Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про органи самоорганізації населення», Бюджетного та Податкового кодексів та ін.);
  • . узгоджені в основних позиціях проекти нових законів («Про адміністративно-територіальний устрій», «Про префектів», «Про загальні збори, конференції членів територіальних громад» та ін.);
  • . виокремлені на кожному етапі обговорення питання, щодо яких існують принципово різні точки зору — для ухвалення остаточного рішення уповноваженими інстанціями (профільним комітетом ВРУ або самою ВРУ);
  • . після кожного етапу публічного обговорення визначати найбільш фахових уповноважених, які на наступних етапах обговорення мають адекватно представити зроблені напрацювання та обґрунтувати позиції учасників.

ЧИ ПОТРІБНІ НА СУБРЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ?

Довкола відповіді на це запитання точиться дискусія. Дехто вважає, що на субрегіональному рівні (рівні укрупнених районів — повітів чи округів) мають залишитися представницькі органи місцевого самоврядування (ради) з їх виконавчими органами. Інші ж навпаки вважають, що на цьому рівні достатньо лише префектів.

Ґрунтовне дослідження варіантів субрегіонального поділу території України провели під керівництвом Центру політико-правових реформ представники недержавних аналітичних центрів.

Голова правління Центру Ігор Коліушко пропонує поділити регіони загалом на трохи більше ніж 100 повітів, на рівні яких зосередити виконавчу владу в особі префектів та, можливо, органи місцевого самоврядування.

При цьому він вважає, що краще зробити більше повітів, аніж менше, оскільки територія повіту стає суб’єктом політичного життя, суб’єктом інвестиційної діяльності, центром акумулювання політичних еліт тощо.

При формуванні субрегіонів експерти керуються такими критеріями: чисельність населення не менше 150 тисяч; наявність спроможного адмінцентру; компактність розташування та наявність транспортної інфраструктури; кількість громад, яка не є занадто великою — для ефективного управління.

Заступник міністра В’ячеслав Негода наголошує, що залишилося менше ніж пів року на створення повної нормативної бази децентралізації. Зараз суспільство вже сприйняло необхідність створення об’єднаних громад. Правда, залишаються ще бажаючі «водити хороводи» довкола теми об’єднання територіальних громад.

Головне завдання — розділити повноваження між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. В іншому випадку може відбутися замороження процесу реформ.

Директор з розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук нагадав, що на кожному історичному етапі розвитку країни виникала своя конфігурація районного поділу. До того ж, у кожному регіоні своя ситуація: географічна, демографічна, економічна.

А. Ткачук вважає, що повітовий (окружний рівень) місцевого самоврядування має займатися опікою над літніми людьми, школами для дітей з інвалідністю, певними видами медичної допомоги (другого рівня) та вирішенням інших спільних проблем, які виходять за межі суто громад.

Автор цієї статті вважає, що зараз неможливо точно й остаточно визначитися з субрегіональним поділом. Адже сьогодні незрозуміло, чи будуть на субрегіональному рівні створені органи місцевого самоврядування, чи ні, якими повноваженнями вони можуть бути наділені, які повноваження будуть у префектів. Тому існуючі напрацювання субрегіонального поділу варто взяти за основу та рухатися далі шляхом їх доповнення, уточнення та розвитку.

І ще одне важливе доповнення: у процесі вибудовування територіальної організації влади треба враховувати відмінності територій стосовно їхніх можливостей та наявних проблем. Через це разом із єдиними базовими наріжними компонентами для органів управління субрегіонального рівня мають бути передбачені й відмінності — залежно від специфіки кожної території.

Тобто, можна казати про необхідність запровадження у процесі адміністративно-територіальної реформи принципу варіативної субсидіарності.

Не слід забувати також, що частина проблем в організації територіального розвитку та формування спроможних громад може вирішуватися через співробітництво цих громад і цілих територій.

ДЕЯКІ ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ ЩОДО ОРГАНІЗАЦІЇ ПРОЦЕСУ ЗМІН У СИСТЕМІ ВЛАДИ

Поетапність внесення змін до Конституції має бути закріплена в самому Основному Законі. Тобто, в Конституції слід вказати, що будь-які зміни мають починатися з виявлення та аналізу чинних проблем, визначення причин, обговорення концепції цих змін і наступного публічного обговорення на кожному з основних етапів внесення поправок.

Демократичний процес розробки та просування змін до Конституції забезпечує суспільну легітимацію цих змін, підтверджує статус України як демократичної європейської держави та є запорукою включення активних і адекватних сил суспільства в подальшу імплементацію ухвалених змін у життя.

Подібна організація процесу стимулює включення внутрішніх, зокрема інтелектуальних та духовних ресурсів суспільства. Держава має всіляко підтримувати та стимулювати творчу ініціативу тих, хто допомагає напрацьовувати зміни до Конституції і впроваджуватиме їх у життя.

У разі спроб внести волюнтаристські зміни до Конституції та пов’язані з ними закони без їх належного обговорення зі стейкхолдерами процес наштовхнеться на сильний спротив цих стейкхолдерів — як на етапі розробки та внесення змін, так і особливо на етапі їхньої реалізації на практиці.

Складність процесу узгодження інтересів стейкхолдерів полягає у тому, що їхні інтереси у більшості не співпадають. Наприклад, керівництво ОТГ зацікавлене, щоб у системі публічної влади взагалі прибрали районний рівень місцевого самоврядування та 100 % ПДФО надходило в бюджети ОТГ. Представники районних рад та РДА бачать цю ситуацію інакше. А держава має перейматися, аби ОТГ у разі повної самостійності не перетворилися у закриті території егоїстичних інтересів і свавілля.

При визначенні потенціалу впливу кожного стейкхолдера на ті чи інші пропозиції щодо зміни або навпаки — щодо збереження статус-кво, слід оцінити впливовість та вмотивованість кожного стейкхолдера. На цій основі визначаються заходи з підвищення впливовості та вмотивованості тих стейкхолдерів, які сприятимуть напрацьованим та публічно узгодженим змінам до Конституції та законів України.

Запропоновані зміни мають складатися з двох частин: перша — базові цінності та правила, яких мають дотримуватися всі учасники суспільного розвитку. Друга частина — це варіативна складова, яка може змінюватися залежно від можливостей та особливостей кожної конкретної громади, території, регіону. Такий підхід дозволить зробити оновлену модель публічного управління в Україні максимально адаптивною до місцевих умов, а отже — ефективною.

Не можна оминути й спадок управлінської системи минулого у вигляді колективної безвідповідальності органів влади загалом і персональної безвідповідальності посадових і виборних осіб за свої дії чи бездіяльність зокрема. Відсутність в Конституції жорстких механізмів колективної та персональної відповідальності неминуче приведе Україну до стану «неспроможної держави» (failed state). А отже, потребує унормування в Конституції.

Організація процесу формування змін до Конституції та інших законів України відповідно до запропонованого вище порядку та відповідно до встановлених норм забезпечить додержання принципів Євросоюзу, зокрема, вимог його лідерів, і стимулюватиме їхню підтримку.

Такий підхід забезпечить підвищення рівня довіри населення України до влади всіх рівнів через відкритість та прозорість її діяльності та поважне ставлення до інтересів і думки населення, фахівців, інститутів громадянського суспільства.

За умови належної організації процесу розробки, публічного обговорення та адвокаційного просування змін до Конституції та законів України, ресурсні можливості органів виконавчої влади можуть бути доповнені технічною донорською допомогою та внутрішніми ресурсами інститутів громадянського суспільства й самих громад.

Андрій Крупник,

директор Одеського інституту соціальних технологій,

експерт ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення»,

регіональний координатор Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN,

доцент ОРІДУ НАДУ при Президентові України

Джерело

Версія для друку