Після скасування у 2012 році Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», в Україні не вщухають розмови про те, що «ось-ось буде ухвалено окремий Закон про місцеві референдуми» як основний інструмент реального народовладдя. Але поки що віз, як кажуть, і нині там.
Трохи з історії референдумів в Україні
3 липня 1991 року, ще до проголошення 24 серпня 1991 року Акту незалежності України, було ухвалено Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (№ 1286-XII).
Відповідно до цього Закону в Україні було проведено два всеукраїнських референдуми. 1 грудня 1991 року перший всеукраїнський референдум підтвердив Акт проголошення незалежності України. А другий відбувся 16 квітня 2000 року, на якому позитивно були вирішені питання скасування депутатської недоторканності, скорочення загальної кількості народних депутатів з 450 до 300 та визнана необхідність формування двопалатного парламенту.
Однак Верховна Рада не спромоглася втілити в життя результати цього референдуму, оскільки вони не влаштовували чинний склад українського парламенту. Тому вони були проігноровані і переведені в статус «консультативних» питань.
Водночас у XXI столітті референдуми проводяться в більшості держав світу. Зокрема в Європі спостерігається тенденція до розширення застосування інституту референдуму. У Швейцарії, яку вважають батьківщиною референдумів, перший акт народовладдя відбувся у 1439 p., a у період з 1848 року було проведено більше 500 загальнонаціональних референдумів[1]. На цій території референдум поступово створює унікальну модель консенсусної демократії.
Основна відмінність референдуму від виборів, процедура яких також передбачає голосування, полягає в об'єкті волевиявлення виборців: на виборах таким об'єктом є кандидат або список кандидатів, на референдумі – норма Конституції, закону, будь-яке питання зовнішньої або внутрішньої політики.
Що стосується місцевих референдумів, то тут варто згадати перший в Україні (та й у Радянському Союзі) місцевий референдум, який відбувся в Одесі 16 грудня 1990 року.
На той момент ще не було ухвалено Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», але у чинній Конституції Української СРСР 1978 року стаття 80 передбачала, що найважливіші питання місцевого значення вирішуються на сесіях рад або ставляться ними на референдуми.
Скориставшись цією нормою, Одеська міська рада 22 листопада 1990 року затвердила Тимчасове положення про міський референдум і 16 грудня провела його. На розгляд учасників референдуму було винесено два питання: «Про закриття екологічно небезпечного виробництва Припортового заводу» та «Про утворення в Одесі вільної економічної зони».
У голосуванні на референдумі взяли участь більше 450 тисяч або 59,6% виборців міста Одеси, з яких за закриття Припортового заводу проголосувало 83,4%, а за утворення вільної економічної зони – 93,8%.
Крім того, за кожну тону відвантаженого аміаку завод добровільно відраховував на позабюджетний рахунок Одеської міської ради кошти в еквіваленті одного долару США. Таким чином, за період перебування Припортового заводу під юрисдикцією Одеською міської ради (до 1993 року), на позабюджетний рахунок надійшла сума коштів, еквівалентна приблизно 10 млн доларів.
В Україні з 1991-го по 2012 рік було зафіксовано близько 200 ініціатив щодо проведення місцевих референдумів. Переважна більшість ініційованих референдумів була реалізована, а рішення, винесені на голосування, — схвалені. Тож порівняно мала кількість ініціатив, які визнані недійсними, незаконними, або випадків, коли ухвалені рішення не виконувалися, дозволяє вважати механізм застосування місцевого референдуму в Україні досить дієвим[2].
Більшість референдумів стосувалися адміністративно-територіальних питань (32%), назв населених пунктів (26%) та організаційних питань (20%)[3].
Переважно українці демонстрували високий рівень солідарності та високу явку на місцевих референдумах. Але одним із найбільш проблемних аспектів функціонування механізму місцевих референдумів є невиконання ухвалених на них рішень.
Наступ на безпосередню демократію
Таким чином, після рішення Конституційного Суду у законодавстві, яке регулює форми безпосередньої демократії в Україні, утворилась ще більша прогалина: діють норми Конституції, які встановлюють можливість проведення всеукраїнських і місцевих референдумів, але відсутні встановлені законом процедури проведення будь-якого референдуму в Україні.
Хоча й сама необхідність спеціального закону для проведення місцевого референдуму не завжди підтверджується міжнародною практикою: його, наприклад, немає в таких країнах як Бельгія, Люксембург, Італія, Португалія, Фінляндія та Швеція. У цих країнах достатньо закріплення в Конституції та в окремих розділах у національному законодавстві.
Крім того, в законодавстві європейських країн передбачена не лише паралельна практика імперативного та консультативного референдумів (зокрема, Австрія, Данія, Іспанія, Литва, Польща, Португалія, Словенія, Угорщина, ФРН та ін.), а й активно використовуються саме консультативні референдуми як важливі інструменти партисипаторної демократії[4].
Чи діємо за міжнародними стандартами?
Водночас сьогодні одним із основних напрямів співробітництва України та Ради Європи є впровадження Плану дій Ради Європи для України, який передбачає розвиток взаємодії у сфері зміцнення місцевої демократії та сприяння реформам місцевого врядування в Україні.
Право на участь у референдумі закріплюється у багатьох документах Ради Європи. Так, наприклад, інститут референдуму згадується переважно в контексті вирішення проблем муніципального рівня у Європейській хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. Хартією передбачені конкретні випадки проведення місцевих референдумів, зокрема, у зв'язку зі зміною кордонів територій, у межах яких здійснюється місцеве самоврядування (стаття 5).
15 лютого 1996 р. Комітет Міністрів Ради Європи ухвалив Рекомендацію N R(96) 2 «Про референдуми і громадські ініціативи на місцевому рівні». У документі право громадян сказати своє вирішальне слово в ухваленні важливих рішень визнається одним із демократичних принципів, спільних для всіх держав-членів Ради Європи. Це право може бути безпосереднім чином реалізоване на місцевому рівні.
Комітет Міністрів Ради Європи підкреслив, що процедури і результати консультативного та імперативного місцевого референдумів серйозно розрізняються:
Будь-яке питання, що належить до компетенції місцевої влади може бути винесене на консультативний референдум. Питання, винесене на консультативний референдум, повинне бути виражене у формі повністю підготовленої пропозиції та може охоплювати тільки одне конкретне питання.
Будь-яке рішення або план дій, що належить до компетенції місцевого представницького органу, може бути представленим на імперативному референдумі. Законодавство, однак, може обмежити використання цього виду референдуму лише стосовно принципових питань: внесення змін до муніципальних кордонів, планів землекористування, місцевих нормативно-правових актів загального характеру.
Рекомендація ПАРЄ 1704 (2005) 1 «Референдуми: на шляху до вироблення належної практики в Європі» розглядає референдуми як один з інструментів, який дає громадянам можливість брати участь у процесі вироблення рішень.
Але у контексті створення вітчизняного законодавства про референдуми слід враховувати не лише загальновизнані міжнародні стандарти, а й регіональні міжнародно-правові акти. Такий обов'язок державної влади закріплений прийнятим у 2004 р. Законом України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу».
Що далі в Україні?
Знайомство із цим законопроектом викликає деякі зауваження та спонукає висловити певні пропозиції, які багато у чому співзвучні із висновками ГНЕУ.
У тексті проекту недостатньо чітко встановлений баланс між відповідальністю публічної влади та громадян і громадських інституцій у процесі ухвалення рішень. Цей баланс встановлюється шляхом обмеженого використання імперативних референдумів і покладання на представницькі органи обов'язку уважно відноситись до врахування результатів консультативних референдумів.
За відсутності такого балансу є небезпека підриву впевненості у системі представницької демократії і необґрунтованого використання частих референдумів, що затягуватиме реалізацію будь-якої місцевої політики через довготривалі дискусії.
Заслуговує на підтримку наділення громадських об’єднань правом бути фактичними суб'єктами місцевого референдуму. Але для цього вони мають бути зареєстровані належним чином для участі у процесі місцевого референдуму та офіційно заявити територіальній комісії з місцевого референдуму про намір брати участь у зазначеному процесі із декларуванням власної позиції стосовно питання, що розглядається на референдумі («за» або «проти»).
Крім цього, громадські об'єднання, що беруть участь в агітаційних процедурах, обов'язково необхідно відкривати рахунок відповідного фонду. Це забезпечить механізм належного контролю за використанням вказаними фактичними суб'єктами місцевого референдуму коштів для агітації референдуму та джерелами їх одержання.
Необхідності звести до мінімуму участь представників органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у процесі організації та проведення референдумів в Україні з метою зменшення їх можливості впливати на відповідний процес і результати волевиявлення громадян. Це стосується й їхньої участі у формуванні дільничних комісій.
У проекті не передбачено, які суб'єкти, в які строки і в якому порядку можуть пропонувати альтернативний варіант проекту рішення, винесеного на місцевий референдум. Відповідній місцевій раді такого права не надається, не допускається реєстрація кількох ініціативних груп з одних і тих же питань, що пропонується винести на місцевий референдум. А це виключає можливість внесення у відповідний спосіб альтернативного варіанту проекту рішення місцевого референдуму.
У разі, якщо на імперативний місцевий референдум допускатиметься одночасне винесення більш, ніж одного питання (проекту рішення), у проекті слід передбачити вимоги щодо збору підписів під кожним з цих питань.
У разі, якщо кілька ініціативних груп одночасно або майже одночасно висунули різні за змістом ініціативи місцевого референдуму, постає питання щодо проведення у цьому випадку одного або кількох розведених у часі місцевих референдумів — звичайно, у разі успішного збору підписів під усіма цими ініціативами.
Викликає певні сумніви запропонована у проекті модель висунення ініціативи імперативного місцевого референдуму та утворення відповідної ініціативної групи лише загальними зборами громадян. Вважаємо, що право на утворення ініціативної групи слід надати групі громадян, не меншій за чисельністю, ніж встановлена законом кількість членів ініціативної групи.
Документом, що підтверджує висунення ініціативи референдуму, має бути протокол відповідних зборів ініціативної групи, який подається разом з питанням (або проектом рішення) референдуму та передбаченими законом даними про членів ініціативної групи до відповідної комісії референдуму для реєстрації зазначеної ініціативної групи.
У проекті недостатньо ретельно відображені особливості організації, проведення та юридичних наслідків консультативних референдумів. Складається враження, що за задумом законодавця розвиток місцевої демократії пов’язується з проведенням переважно імперативних референдумів.
Очевидно, треба переглянути пропоновану норму щодо вирішення виключно імперативним місцевим референдумом питань реорганізації або ліквідації діючих комунальних закладів охорони здоров’я, загальноосвітніх шкіл, комунальних дошкільних навчальних закладів та ін. Адже закріплене обмеження реорганізації вказаних закладів без проведення імперативного місцевого референдуму може викликати суттєві труднощі при вирішенні місцевих справ.
Має свої «за» та «проти» закладена у проекті ідея одночасного проведення виборів і референдумів. Адже це може створювати перешкоди для адекватного волевиявлення громадян і, як наслідок, призводити до зниження ефективності обох зазначених форм безпосереднього народовладдя. Оскільки у разі їх одночасного проведення будь-які винесені на місцевий референдум питання будуть розглядатись через призму місцевої передвиборчої риторики.
Так само у разі одночасного проведення виборів та референдуму можуть виникати труднощі у застосуванні деяких виборчих процедур, які відрізняються для референдумів та виборів. Наприклад, формування та діяльність комісій з референдуму за правилами виборчого законодавства призводитиме до ігнорування важливого референдумного принципу — прихильники та опоненти питання референдуму повинні бути на рівних умовах представлені у виборчих комісіях.
У проекті слід передбачити застереження з приводу того, що ухвалення органами або посадовими особами місцевого самоврядування рішення з питання, винесеного (або запропонованого для винесення) на імперативний місцевий референдум, не є обставиною, яка виключає можливість проведення референдуму з цього питання.
У проект варто включити спеціальну статтю, яка встановлювала б основні гарантії права учасника місцевого референдуму на отримання інформації про перебіг підготовки та проведення місцевого референдуму. А також містила б вимоги до змісту офіційних інформаційних матеріалів територіальної комісії та органів місцевого самоврядування тощо.
Зокрема, необхідно доводити до відома учасників референдуму (шляхом публікації в державних або комунальних друкованих ЗМІ та/або безпосереднього надіслання поштою) не тільки тексту, який виноситься на референдум, але і пояснювальної записки до нього або резюме з агітаційних матеріалів як прихильників, так і опонентів питання референдуму.
Важливо, що пояснювальна записка має відображати не тільки позицію представницьких та виконавчих органів відповідного рівня (та осіб, які поділяють її), але і протилежну їй точку зору.
У проекті слід передбачити норми щодо інформаційного забезпечення місцевого референдуму мовами національних меншин в адміністративно-територіальних одиницях, де останні проживають. Зазначена прогалина у законодавчому регулюванні також не узгоджується з нормальною європейською практикою та положеннями Кодексу належної практики щодо референдумів.
У проекті не передбачається встановлення ЗМІ єдиних для всіх суб'єктів розцінок вартості одиниці друкованої площі та одиниці ефірного часу, мінімальних гарантій дотримання рівності під час доступу до місцевих ЗМІ, отримання приміщень для проведення публічних заходів агітації референдуму тощо.
Потребує уточнення припис, відповідно до якого органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов'язані «надавати у необхідних випадках приміщення» для проведення заходів. Адже у процесі його практичної реалізації органи та посадові особи місцевого самоврядування матимуть можливість на власний розсуд, використовуючи суб'єктивні критерії, визначати необхідність надання відповідних приміщень у кожному конкретному випадку.
Треба уточнити підхід до встановлення результатів референдуму, виходячи з кількості учасників референдуму, які взяли участь у голосуванні (по кількості бюлетенів в урнах), а не тих, що отримали бюлетені.
Пропонуємо, аби у разі відсутності кворуму на імперативному місцевому референдумі його юридичним наслідком замість визнання його таким, що не відбувся, надання його результатам консультативного характеру.
З огляду на висловлені зауваження, нами пропонується відхилити поданий законопроект та парламентській групі з народовладдя невідкладно розпочати напрацювання нової редакції законопроекту про місцевий референдум з урахуванням демократичних стандартів.
директор Одеського інституту соціальних технологій, експерт ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення», регіональний координатор Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN, доцент ОРІДУ НАДУ при Президентові України
[1] Чому владі не потрібен закон про всеукраїнський референдум. – Ліга.net, 23.11.2018. – Режим доступу: https://www.liga.net/politics/articles/chomu-vladi-ne-potriben-zakon-pro-vseukrainskiy-referendum
[2] Місцевий референдум в Україні: унормувати чи ігнорувати? / Лабораторія законодавчих ініціатив. – Режим доступу: https://parlament.org.ua/2017/04/10/mistsevyj-referendum-v-ukrayini-unormuvaty-chy-ignoruvaty/
[3] Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про місцевий референдум» від 03.07.2015 № 2145а-1. – Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/GH1NL7IA.html
[4] Референдуми в Європейському Союзі / О.Д. Чебаненко, О.Ю. Грищук, Н.В. Колодяжна, А. Євгеньєва; За ред. Д.С. Ковриженка. – К.: ФАДА, ЛТД, 2007. – С. 27-30.
Немає коментарів:
Дописати коментар