Зауваження і пропозиції до ПКМУ №1049 (№802 від 04.08.2021)

Згідно із п. 21 Плану заходів Уряду до 2024 року щодо реалізації Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2021-2026 роки, проводиться удосконалення конкурсних процедур з визначення програм (проектів, заходів) інститутів громадянського суспільства і створення сприятливих умов для реалізації таких програм (проектів, заходів).

Одеський інститут соціальних технологій, який ще у 2000 році одним із перших ініціював запровадження в Україні конкурсного відбору проєктів ІГС через механізм соціального замовлення, вже багато років здійснює експертний супровід законодавства у цій сфері.

Зараз виникає можливість нарешті удосконалити процедури з проведення конкурсу проєктів ІГС. Нижче наведені зауваження і пропозиції Одеського інституту соціальних технологій до чинного Порядку, затвердженому відомою постановою КМУ від 12.10.2011 № 1049.

ЗАУВАЖЕННЯ І ПРОПОЗИЦІЇ

щодо удосконалення "Порядку проведення конкурсу з визначення програм (проектів, заходів), розроблених інститутами громадянського суспільства,

для виконання (реалізації) яких надається фінансова підтримка",

затвердженого постановою КМУ від 12.10.2011 № 1049

у редакції постанови КМУ від 04.08.2021 № 802

З моменту ухвалення у 2011 році першої версії Порядку в нього 18 разів вносились поправки, в результаті чого цей документ було удосконалено і приведено у відповідність сучасним умовам. Але попри це, на даний момент в Порядку залишаються позиції, які, на нашу думку, суперечать чинному законодавству, порушують права громадян і громадських утворень, спотворюють логіку організації подібних конкурсів, а через це негативно впливають на умови підтримки громадських ініціатив. Зокрема:

1.     Запропонована постановою система конкурсного розподілу бюджетних ресурсів виводить за межі цього розподілу цілий комплекс недержавних організацій (НДО), серед яких: благодійні організації, громадські організації фізкультурно-спортивної спрямованості, всеукраїнські громадські організації інвалідів і ветеранів та їх спілки, національні творчі спілки, їх регіональні осередки й інші організації, які разом складають більшість усіх зареєстрованих в Україні НДО. Це обмеження порушує права вказаних організацій та їх членів, що закріплені у статтях 21, 24 та 26 Конституції України, згідно з якими усі об'єднання громадян є рівними перед законом.

2.     Визначене у ч. 6 пункту 2 Порядку поняття "інститути громадянського суспільства", під якими розуміються "громадські об’єднання, їх відокремлені підрозділи із статусом юридичної особи і творчі спілки, які згідно із законодавством мають право на отримання фінансової підтримки за рахунок бюджетних коштів", суперечить широко вживаному поняттю ІГС, яке визначене, зокрема, у постанові КМУ від 05.11.2008 № 976 та у постанові КМУ від 03.11.2010 № 996. Ці акти відносять до ІГС громадські об’єднання, професійні спілки та їх об’єднання, творчі спілки, організації роботодавців та їх об’єднання, благодійні і релігійні організації, органи самоорганізації населення, недержавні ЗМІ та інші непідприємницькі товариства і установи, легалізовані відповідно до законодавства.

Як бачимо, визначення ІГС, що міститься у Порядку, істотно відрізняється від існуючого і також виключає багато ІГС із сфері дії даного НПА.

            3.     Попри те, що постанова у п. 3 рекомендує застосовувати даний Порядок органам місцевого самоврядування, у ч. 10 п. 2 Порядку рекомендований склад організаторів конкурсу обмежено лише представниками центральних та місцевих органів виконавчої влади.

4.     Як в самій назві, так і в тексті Порядку йдеться про "програми (проекти, заходи)", що подаються на конкурс і реалізуються переможцями. Але оскільки уся процедура, що описується в Порядку, не передбачає фінансування проектів більше одного року ‒ у межах одного бюджетного циклу, пропонується виключити із даного НПА можливість подавати на конкурс програми. А разом із ними і заходи, які окремо у процедурах ніде не фігурують, а їх згадування лише захаращує текст НПА.

5.     Не можна визнати вдалим включення до складу умов конкурсу, що оголошує його організатор, перелік видів діяльності, які можуть бути підтримані організатором конкурсу (ч. 3 п. 4). Адже, якщо конкурс розраховано саме на вирішення соціальних проблем (а не суто надання соціальних послуг), виконавці повинні мати право застосовувати різноманітні види діяльності для вирішення цих проблем. Згадана же норма невиправдано обмежує творчу ініціативу виконавців.

6.     Умови конкурсу (ч. 3, п. 6) передбачають, що конкурсні пропозиції подаються організаторові конкурсу у друкованій та електронній формі. Не ясно, навіщо потрібні саме дві форми. І як забезпечується конфіденційність поданої конкурсної пропозиції, аби нею не змогли скористатись інші учасники, які подадуть свою пропозицію пізніше, але в межах встановленого терміну?

Не ясно також, чому саме організатор, а не конкурсна комісія приймає документи. Хто саме веде цей прийом та реєстрацію? В який спосіб і де реєструються конкурсні пропозиції та як фіксується комплектність поданої документації (адже її нестача може бути підставою для зняття пропозиції з конкурсу).

У ч. 4 п. 6 вказано, що організатор конкурсу видає учасникові конкурсу довідку із зазначенням дати надходження конкурсної пропозиції. Не ясно, дата надходження якої саме версії: електронної чи друкованої ‒ фіксується при прийнятті документів.

7.     Підпункт 6 пункту 7 вимагає, аби конкурсна пропозиція містила інформацію про досвід виконання (реалізації) ІГС програми (проекту, заходу). Не ясно, про досвід якої саме діяльності йдеться, якщо, наприклад, програма (проект, захід) подається вперше відповідно до вперше оголошених організатором пріоритетів конкурсу.

У цьому ж пункті зазначено, що конкурсні пропозиції можуть подаватися лише ІГС, зареєстрованими в установленому порядку не пізніше ніж за два роки до оголошення проведення конкурсу. Ця норма несправедливо, на наш погляд, відсторонює від участі у конкурсі ті ІГС, які були утворені і легалізовані згідно із законодавством шляхом повідомлення та активно працюють увесь цей період (на відміну від деяких ІГС, які були зареєстровані і активно не працюють). Тож пропонується скоротити вказаний строк принаймні до одного року або взагалі прибрати це обмеження.   

8.     Відповідно до п. 8 Порядку, організатор конкурсу утворює конкурсну комісію, затверджує її персональний склад та призначає свого представника головою конкурсної комісії. Не ясно, на якому етапі процедурного циклу створюється ця комісія – чи до, чи після оголошення конкурсу. На жаль, нічого не сказано і про секретаря конкурсної комісії, який має вести документацію, допомагати голові скликати засідання, оформляти протоколи тощо. За відсутності секретаря конкурсна комісія не зможе функціонувати як робочий орган.

9.     У п. 8 міститься також вимога, аби конкурсна комісія саме на першому засіданні затвердила регламент своєї роботи. Не ясно, які завдання має вирішувати цей документ, хто його розробляє для першого засідання комісії. Логічно, аби цей організаційно-розпорядчий акт розробляла і затверджувала не сама комісія, а організатор конкурсу – з урахуванням пропозицій комісії.

10. Відповідно до ч. 6 п. 8 Порядку, не може бути членом конкурсної комісії особа, що є керівником, членом керівних органів або працівником учасника конкурсу через конфлікт інтересів. По-перше, не визначено, що в даному контексті мається на увазі під конфліктом інтересів. А по-друге, ця вимога, на нашу думку, порушує права ІГС, які делегують своїх представників до складу конкурсної комісії.

До того ж передбачено, що організатор конкурсу за поданням конкурсної комісії виключає з її складу члена комісії, в якого виявлено конфлікт інтересів. Це також є порушенням прав членів конкурсної комісії. Оскільки питання конфлікту інтересів можна вирішувати інакше – наприклад, шляхом утримання від голосування члена конкурсної комісії, коли розглядається проект, що надійшов від його ІГС.

11. Порядок (п. 10) передбачає, що до складу конкурсної комісії включається голова або уповноважений представник громадської ради, яка утворена при організаторові конкурсу саме відповідно до постанови КМУ від 03.11.2010 № 996. А якщо громадська рада або інший консультативно-дорадчий орган (КДО), що діє при організаторові конкурсу або при місцевому голові чи виконкомі, утворені в іншій спосіб – чи не стане це перешкодою для включення його представника до складу конкурсної комісії. Адже постанова № 996 як і будь-який інший урядовий акт є лише рекомендованою для органів місцевого самоврядування і не завжди використовується при створенні КДО при цих органах.

12. Виглядає також занадто жорсткою і норма, відповідно до якої організатор конкурсу за поданням конкурсної комісії виводить з її складу члена комісії, який двічі поспіль не взяв участі у засіданні комісії. Адже, тут не враховується, що ці пропуски можуть бути з поважних причин.

Не ясно, чи вводиться до складу комісії інша особа взамін вибулої. Оскільки засідання конкурсної комісії вважається правоможним, якщо на ньому присутні не менше двох третин складу конкурсної комісії, може скластися ситуація, коли після виведення одного члена комісії із рекомендованої кількості у сім осіб залишиться шестеро, на засідання збереться четверо і рішення може бути ухвалено двома членами комісії, один з яких – голова комісії, а другий – його підлеглий.

13. У ч. 3 п. 9 міститься нелогічна вимога, аби протоколи конкурсної комісії підписувались усіма присутніми на її засіданні членами комісії. Навіщо усім підписувати протокол, якщо рішення приймається не консенсусом, а голосуванням за більшістю голосів, результати якого фіксує в протоколі секретар і підтверджує головуючий, які мають підписати цей протокол? А якщо частина членів комісії незгодні із рішенням більшості і відмовляться підписувати протокол, ‒ рішення буде нелегітимним?

В цій нормі слід було би, принаймні, надати можливість членам конкурсної комісії – і тим, хто проголосував позитивно, і тим, хто не підтримав пропозицію, висловити у протоколі свою особисту думку. А для учасників конкурсу, які незгодні із результатами голосування, передбачити можливість надати обґрунтовану апеляцію до організатора конкурсу.

14. Навіщо учасникові конкурсу на його вимогу видавати копію усього протоколу засідання конкурсної комісії, як це передбачено ч. 2 п. 10. Адже в цьому протоколі  можуть міститись й інші питання, крім тих, що цікавлять вказаного учасника. У цій ситуації можна обмежитись витягом з протоколу стосовно певного питання, який підписує голова і секретар конкурсної комісії.

15. У п. 12 зазначено, що за певних обставин організатор конкурсу не допускає ІГС до участі в конкурсі ‒ якщо в конкурсній пропозиції інформація про ІГС спотворена, ІГС не зареєстрований або з моменту його реєстрації не минуло ще двох років, ІГС відмовився від участі в конкурсі, перебуває у стадії припинення, установлено факт порушення ІГС вимог бюджетного законодавства, подав конкурсну пропозицію після закінчення встановленого строку та/або не в повному обсязі.

Стосовно останньої умови виникає запитання: чому при прийнятті комплекту конкурсної пропозиції організатори конкурсу не вказали ІГС на нестачу певних документів, які можна було би донести у межах встановленого терміну?  

У той же час в п. 11 вказано, що саме конкурсна комісія у разі потреби може прийняти рішення про проведення перевірки достовірності інформації, зазначеної у конкурсній пропозиції, ‒ у порядку, визначеному організатором конкурсу.

Тоді не ясно, хто саме має перевіряти достовірність даних про ІГС ‒ організатор чи ІГС ‒ і який механізм недопущення до конкурсу тих ІГС, які порушили вимоги допуску на конкурс. 

16. Такою, що ущемляє права учасників конкурсу, виглядає норма п. 13, згідно з якою у разі, коли ІГС не виконав (не реалізував) передбачену договором програму (проект, захід) у попередньому бюджетному періоді, конкурсна комісія приймає рішення стосовно можливості допущення його до участі в конкурсі.

На жаль, у цій нормі нічого не сказано стосовно того, що це невиконання може відбутись не з вини виконавця (наприклад, гроші надійшли в кінці грудня і їх фізично неможливо було витратити або через інші форс-мажорні обставини), тобто, про те, що комісія розглядає і враховує поважність причин невиконання проекту.

У разі визнання причин неповажними, норма порядку має бути більш жорсткою: не варто в цьому випадку залишати на відкуп комісії питання щодо допуску організації до наступного конкурсу, а треба просто заборонити їй подальшу участь. 

17. У п. 14 зазначається, що конкурс проводиться шляхом оцінювання поданих конкурсних пропозицій ІГС і формування на цій основі їхнього рейтингу. Але з цієї норми не зрозуміло, які власне документи оцінюються при рейтингуванні: адже  конкурсні пропозиції, за визначенням цього Порядку, ‒ це увесь комплект документів.

Очевидно, що з усього комплекту документації, що відповідно до п. 7 Порядку входить до складу конкурсної пропозиції, комісія може оцінювати для складання рейтингу лише опис програми (проекту, заходу) та кошторис витрат, необхідних для її виконання (реалізації), а також інформацію про досвід реалізації ІГС аналогічних програм (проектів, заходів) протягом зазначеного періоду, а також про джерела фінансування ІГС, його матеріально-технічну базу та кадрове забезпечення.

Решта документів, що складають конкурсну пропозицію, не потребує оцінювання для рейтингу. Її має перевіряти технічний персонал організатора конкурсу або конкурсної комісії на відповідність умовам цього конкурсу.

Тож краще, мабуть, казати про рейтинг саме програм (проектів, заходів).

18.  У пункті 15 Порядку йдеться про три етапи проведення конкурсу. Але при цьому не враховано "нульовий" етап прийняття організатором конкурсу конкурсної документації та її перевірки на відповідність умовам конкурсу (комплектність, наявність державної реєстрації ІГС, статус юридичної особи, відсутність заборгованості, період офіційної діяльності ІГС, наявність листів підтвердження від партнерів та ін.).

Крім того, оскільки на другому етапі конкурсу оцінювання програм (проектів, заходів) відбувається саме під час відкритого захисту конкурсних пропозицій, третій етап конкурсу відбувається одночасно із другим, тому їх варто поєднати в другому.

Разом із тим, як зазначено у п. 22, конкурсна комісія через певний період часу після затвердження державного (місцевого) бюджету приймає рішення щодо визначення переможців конкурсу та відповідних обсягів бюджетних коштів. Що є по суті наступним третім етапом конкурсу.

19. Серед критеріїв оцінювання конкурсних пропозицій у п. 15 Порядку міститься відповідність загальнодержавному або відповідному адміністративно-територіальному рівню виконання (реалізації) програми (проекту, заходу). Не ясно, хто встановлює цей рівень. А якщо конкурсна пропозиція не відповідає, наприклад, заявленому обласному, а відповідає локальному рівню – яка доля цієї пропозиції? Мабуть, тоді доцільно її розглядати як локальну.

20. У ч. 6 п. 15 зазначено, що за результатами оцінювання конкурсних пропозицій конкурсна комісія може рекомендувати організаторові конкурсу оголосити додатковий збір конкурсних пропозицій. Не ясно, чи можуть в ньому брати участь ті самі ІГС, що вже брали участь у попередньому зборі конкурсних пропозицій, але через нестачу документів або невідповідність рівня виконання програми (проекту, заходу) були відсторонені від участі у конкурсі.

21. Норма ч. 4 п. 16 Порядку віддає на відкуп конкурсній комісії долю подальшої участі у конкурсі учасника, який не представив на відкритому захисті своєї конкурсної пропозиції. Цей незрозумілий лібералізм ставить у нерівні умови учасників конкурсу. Тим більше, що навіть у разі відсутності керівника ІГС захист конкурсної пропозиції дозволено здійснити уповноваженому представнику учасника конкурсу.

22. У п. 17 Порядку серед критеріїв оцінювання конкурсних пропозицій після їх публічного захисту значиться "відповідність програми (проекту, заходу) її (його) меті". Це формулювання не зовсім зрозуміло. Мабуть, малося на увазі: "якою мірою програма (проект, захід) забезпечують реалізацію заявленої мети".

23. Викликає чимало запитань і наступний критерій: "реалістичність досягнення і значущість очікуваних результатів та результативних показників виконання (реалізації) програми (проекту, заходу)".

Не ясно, що мається на увазі під "значущістю очікуваних результатів" – значущістю для кого, для чого? Крім того, цей показник не варто поєднувати при оцінюванні в одному критерії із реалістичністю досягнення результативних показників виконання (реалізації) програми (проекту, заходу), оскільки це зовсім різні речі.

Тож, доцільно розділити "реалістичність досягнення очікуваних результатів та результативних показників виконання (реалізації) програми (проекту, заходу)" і "значущість очікуваних результатів" на два окремих критерій.

24. Ще один критерій викликає запитання: "очікувана ефективність використання бюджетних коштів (співвідношення кошторису витрат, необхідних для виконання (реалізації) програми (проекту, заходу), та очікуваних результатів виконання (реалізації) програми (проекту, заходу)". Здається, членам конкурсної комісії без відповідних розрахунків буде дуже важко так, "на вскидку" оцінити за цим критерієм конкурсні пропозиції.  

25. Порядок (п. 21) передбачає можливість учаснику конкурсу оскаржити у тижневий строк рішення конкурсної комісії про результати оцінки конкурсних пропозицій шляхом надсилання відповідного повідомлення організаторові конкурсу, а в разі незгоди з рішенням організатора конкурсу ‒ в установленому порядку. Невідомо, ким, коли і де цей порядок установлено?

26. У частині 2 п. 23 Порядку передбачено, що Договір між організатором конкурсу та ІГС про виконання його програми (проекту, заходу) повинен містити зобов’язання ІГС про повернення бюджетних коштів у разі невиконання (нереалізації) програми (проекту, заходу).

В цій нормі не передбачено, що невиконання (нереалізація) програми (проекту, заходу) може бути частковим, а також випадки, коли це невиконання відбулось не з провини виконавця, зокрема, через форс-мажорні обставини або з провини замовника. А отже в цих випадках може йтися про повернення не усіх, а лише частини коштів.

27. У частині 3 п. 23 міститься норма, яка по суті зводить нанівець усю попередню процедуру конкурсного відбору програм (проектів, заходів). Нею передбачено, що під час укладання договорів з переможцями конкурсу рекомендований конкурсною комісією обсяг бюджетних коштів для надання фінансової підтримки для виконання (реалізації) ними відповідної програми (проекту, заходу) може бути змінений з метою приведення кошторису програми (проекту, заходу) у відповідність з вимогами бюджетного законодавства та принципами економного та ефективного використання бюджетних коштів.

Виникають запитання: ким може бути змінений цей обсяг бюджетних коштів? Де тут конкурсна комісія? І куди дивились організатори конкурсу і члени конкурсної комісії раніше – на попередніх етапах конкурсного відбору пропозицій?

28. У п. 24 Порядку, після визначення переможців конкурсу, повідомляється, що ІГС, який визнаний переможцем конкурсу, бере участь у співфінансуванні своєї програми (проекту, заходу) в розмірі не менш як 15 відсотків необхідного обсягу фінансування. Не зрозуміло, чому про це не йдеться в умовах конкурсу і чому не враховується при оцінюванні конкурсних пропозицій критерій розміру додаткового внеску.

Порядком (ч. 2 п. 24), передбачено, що внесок для виконання (реалізації) програми (проекту, заходу) може здійснюватися у вигляді матеріальних чи нематеріальних ресурсів, у тому числі як оплата вартості приміщення, техніки, обладнання, проїзду. Але тут виникає питання: за якою методикою проводиться ця оцінка і хто її робить.

29. Порядком (п. 25) передбачено, що у разі коли переможець конкурсу письмово відмовляється від виконання (реалізації) програми (проекту, заходу). організатор конкурсу приймає рішення про подальше спрямування бюджетних коштів з урахуванням необхідності виконання завдань, визначених на бюджетний період організатором конкурсу.

А що робити, коли ІГС не виконує проект через об'єктивні чи суб'єктивні причини, але письмово не відмовляється від нього? Можливо, у разі відмови виконавця варто надати наступним в рейтингу ІГС можливість реалізувати свої програми (проекти, заходи).

30. У ч. 2 п. 27 Порядку передбачено, що підсумковий звіт ІГС повинен містити, поміж іншого, результативні показники виконання (реалізації) програми (проекту, заходу) та оцінку рівня заінтересованості та задоволення потреб цільової аудиторії, на яку спрямовувалася програма (проект, захід).

Чому про ці вимоги ніде на згадувалось в умовах конкурсу і навіть у критеріях оцінювання конкурсних пропозицій? Немає посилання і на законодавство, яке регулює зміст цільових програм, зокрема, запровадження програмно-цільового методу.  

31. Згідно із п. 28 Порядку, організатор конкурсу із залученням ІГС проводить моніторинг виконання (реалізації) програм (проектів, заходів), які отримують фінансову підтримку за рахунок бюджетних коштів, у визначеному ним порядку.

Виникають запитання: яких саме ІГС залучає для цього організатор конкурсу і чому не конкурсну комісію? Де, в якій формі ухвалюється та оприлюднюється організатором конкурсу згаданий порядок проведення моніторингу?

32. Прикладом порушення демократичних норм, на яких базується конкурс програм (проектів, заходів) ІГС, може слугувати пункт 29 Порядку, згідно з яким організатор конкурсу одноособово готує підсумковий висновок щодо виконання (реалізації) кожної програми (проекту, заходу).

Чому це робиться саме зацікавленим суб'єктом, неколегіально? А через це та через можливу необ'єктивність ця норма містить істотні корупційні ризики?

33. Норма Порядку (п. 30), яка передбачає, що конкурсна комісія за результатами моніторингу і підсумкового звіту ІГС може прийняти по суті "вирок" щодо невиконання (нереалізації) ІГС його програми (проекту, заходу), не містить варіантів повного або часткового невиконання, не передбачає констатацію причин та обставин невиконання?

Звідси виникає наступне запитання щодо повного чи часткового повернення ІГС отриманих бюджетних коштів. А також запитання про те, звідки неприбуткова організація може узяти кошти після того, як вона витратила їх хай на часткове виконання проекту, додавши ще й свої ресурси.

Маємо зазначити, що ці норми містять хибний адміністративний підхід до регулювання цивільно-правових відносин замовника і виконавця.  

Проведений аналіз урядової постанови від 12.10.2011 № 1049 (у редакції постанови від 04.08.2021 № 802) "Про організацію конкурсів програм (проектів, заходів) ІГС, що реалізуються за рахунок бюджетних коштів", дозволяє зробити висновок про невідповідність даного Порядку певним вимогам чинного законодавства, нормам демократії та логіці організації подібних конкурсів.

Вважаємо, що даний Порядок потребує доопрацювання з урахуванням досвіду його використання та експертних зауважень і пропозицій.

А.С. Крупник, директор ГО "Одеський інститут соціальних технологій", доцент кафедри публічного управління та регіоналістики Інституту публічної служби та управління Національного університету "Одеська політехніка", експерт Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN, голова комітету з питань громадянського суспільства і громадської участі Громадської ради при Одеській ОВА, канд. політ. наук; 05.06.2023