Аналізуючи законопроєкт № 4254 «Про публічні консультації»
Важливо підкреслити, що сфера дії даного Закону охоплює усі рівні публічного управління та адміністрування: національний, регіональний та локальний – і розповсюджується на усі види суб'єктів владних повноважень: органи державної, виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, державні колегіальні органи (комісії, ради, фонди), а також підприємства, установи, організації та саморегулівні організації, наділені владними повноваженнями.
Ключовою особливістю цього законопроєкту є те, що ініціатива щодо участі зацікавлених осіб у формуванні та реалізації державної, регіональної політики, вирішенні питань місцевого значення через публічні консультації належить саме суб'єктам владних повноважень – на відміну від громадських слухань, петицій, звернень громадян та інших форм громадської участі, де ініціатива щодо впливу на політику належить саме громадськості.
Варто відзначити, що законопроєкт відпрацьований достатньо ретельно і демократично.
Разом із тим, аналіз законопроєкту № 4254 дає підстави висловити щодо нього низку зауважень і пропозицій.
Відповідно до п. 6 ст. 2 законопроєкту, положення цього Закону не поширюються на підготовку проєктів актів індивідуальної дії та актів організаційно-розпорядчого характеру. Це обмеження виключає з кола документів, проекти яких виносяться на публічні консультації, індивідуальні рішення суб’єктів владних повноважень, що можуть зачіпати інтереси значного кола зацікавлених осіб. Наприклад, рішення щодо того, який соціальний об'єкт краще розташувати на вільному майданчику у громаді. Хіба з цього питання суб'єктам владних повноважень не варто провести публічні консультації, аби дізнатись думку заінтересованих осіб і донести до них свою позицію?
До того ж згадана вимога п. 6 ст. 2 суперечить п. 1 ст. 1 законопроєкту, де серед документів, при підготовці проєктів яких проводяться публічні консультації, згадуються проєкти стратегічних та програмних документів (концепцій, стратегій, програм, планів заходів тощо), які є саме актами індивідуальної дії і здебільшого мають організаційно-розпорядчий характер.
Що стосується організаційно-розпорядчих актів (наказів, положень, рішень, інструкцій та ін.), то ці акти можуть прийматись на усіх рівнях – загальнодержавному, регіональному та рівні громад і видаватися на умовах як колегіальності, так і одноособового прийняття рішень органами та посадовими особами – суб’єктами владних повноважень. Такі рішення також можуть потребувати публічних консультацій.
Отже, пропонується не виключати індивідуальні та організаційно-розпорядчі акти зі сфери дії цього законопроєкту.
Позитивним моментом законопроєкту слід визнати й те, що згадані в ньому принципи проведення публічних консультацій (участі, відкритості, прозорості, доступності, підзвітності, ефективності, пропорційності) розшифровані достатньо повно. Підтримуючи ці принципи, вважаємо, що оскільки сама сутність публічних консультацій базується на адресності звернення до думки саме тих осіб, які є зацікавленими, вказані принципи варто доповнити принципом адресності.
Згідно із принципом участі (п. 2 ст. 3 законопроєкту), нікому не може бути відмовлено в участі у публічних консультаціях, крім випадків, передбачених законом. Суб’єкти владних повноважень мають проактивно залучати до цих консультацій зацікавлені сторони, враховуючи рівноправну участь осіб різного віку, осіб з інвалідністю, представників національних меншин, осіб, які перебувають у несприятливих умовах, вразливих чи соціально відчужених осіб тощо.
У цій нормі викликає запитання те, що не в усіх ситуаціях превалюючу думку слід з’ясовувати «рівноправно» серед всіх учасників публічних консультацій. Адже, наприклад, якщо йдеться про створення особливих умов для інвалідів-колясочників, думка інших категорій зацікавлених осіб має враховуватись лише в дорадчому режимі (факультативно).
Законопроєкт «Про публічні консультації» з одного боку розширює, а з іншого звужує коло осіб, які залучаються до цієї форми громадської участі.
Розширення відбувається за рахунок того, що до складу зацікавлених сторін (тобто, тих фізичних або юридичних осіб, кого стосуються питання, що виносяться на обговорення) долучаються не тільки представники громадськості (об'єднаної чи необ'єднаної), а й представники бізнесу та органів місцевого самоврядування (за умови, якщо публічні консультації проводяться державними органами).
Звуження же кола осіб, що беруть участь у публічних консультаціях, відбувається через вимогу залучати не будь-кого, а саме ті зацікавлені сторони, кого стосуються питання, що обговорюються, – за принципом адресності.
Тож, найбільша складність у реалізації цих норм полягає, на нашу думку, саме у практичній реалізації принципу адресності, тобто, в об'єктивності та обґрунтованості визначення тих самих зацікавлених сторін.
Тому при реалізації цього Закону суб'єктам владних повноважень слід максимально ретельно проробити саме критерії та процедури визначення зацікавлених сторін, які потім закріпити у статутах територіальних громад, окремих положеннях чи інструкціях суб'єктів владних повноважень.
У контексті вимоги щодо адресності публічних консультацій викликає певне занепокоєння норма, що міститься у п. 2 ст. 1 законопроєкту, згідно з якою до кола зацікавлених сторін віднесено й «інших осіб, які виявили бажання брати участь у публічних консультаціях». Адже за такого підходу в публічному обговоренні певного питання може брати участь будь-хто, у тому числі й ті особи, кого особисто не стосується питання, що винесено на консультацію, але хто прагне зробити на цьому політичний капітал або заробити гроші.
Як же обмежити вплив на процедуру публічних обговорень цих «третіх осіб», які не мають прямого відношення до питання, що обговорюється, і при цьому не порушувати норм демократії?
Можливо, у цій ситуації варто застосувати два статуси голосів учасників: вирішальні та дорадчі – залежно від того, чи має учасник пряме або опосередковане відношення до теми консультації (чи взагалі не має ніякого відношення). Тоді надання слова і врахування думки учаснику залежатиме від його статусу (кольору мандату, наприклад). Такий підхід вимагає чіткої ідентифікації учасників за належністю їх до певної соціальної групи або до складу мешканців певної території тощо.
На жаль, у законопроєкті не міститься норм щодо ідентифікації зацікавлених сторін. Тому неможливо визначити, яке відношення має до теми обговорення та чи інша особа, що претендує на участь у публічних консультаціях.
Під час згаданого публічного обговорення УНЦПД у колі експертів виникла дискусія щодо того, хто може бути ініціатором проведення публічних консультацій: чи суто суб'єкт владних повноважень, який готує вирішення суспільно значущого питання, чи це може бути також одна із зацікавлених сторін, зокрема, громадськість.
Так, член робочої групи Сумської міської ради з розробки Положення про публічні консультації відстоював позицію, що ініціатором публічних консультацій може бути громадськість і посилався на те, що такий підхід у Сумах спрацьовує. І у цієї точки зору виявилося чимало прибічників.
Інша позиція експертів: публічні консультації є інструментом органу влади, тому саме суб'єкт владних повноважень може ініціювати винесення питання на публічні консультації.
Ми вважаємо, що друга позиція точніше відповідає сутності даної форми владно-громадських відносин. Але, з іншого боку, за громадськістю, за зацікавленими сторонами залишається право ініціювати розробку органом влади проєкту акту, спрямованого на вирішення певної суспільно значущої проблеми. І зробити це можна через місцеві ініціативи, загальні збори, електронні петиції та інші форми демократії участі.
А вже сама процедура розробки та ухвалення вказаного акту підпадає під дію Закону «Про публічні консультації». І суб'єкт владних повноважень має ініціювати та організувати по ньому публічні консультації відповідно до Закону.
Хоча при цьому у законопроєкті доцільно передбачити можливість ініціювання зацікавленими сторонами саме публічного обговорення питання або проєкту акту, що виноситься на публічні консультації. В проєкті же (п. 1 ст. 10) передбачається, що публічне обговорення може проводитися тільки за рішенням суб’єкта владних повноважень.
Вважаємо також, що даний законопроєкт неповною мірою реалізує заявлену у п. 1 ст. 1 мету: визначення основних засад проведення публічних консультацій під час формування та реалізації державної, регіональної політики, розв'язання питань місцевого значення. Адже у подальшому тексті законопроєкту ніде більше не згадується про публічні консультації щодо реалізації ухвалених рішень та прийнятих актів, а йдеться лише про обговорення проєктів цих рішень та актів на стадії їх створення.
Вважаємо, що цей істотний недолік слід виправити, доповнивши законопроєкт нормами про публічні консультації щодо чинних актів – в межах оцінювання їхньої ефективності та можливого коригування. Причому для цих випадків варто передбачити можливість ініціювання подібних консультацій як з боку суб'єктів владних повноважень, так і з боку зацікавлених осіб.
Автори законопроєкту стверджують, що його прийняття та реалізація не потребує додаткового фінансування з державного чи місцевого бюджетів. Але, мабуть, це не так. Адже, проведення, зокрема, публічних обговорень вимагає певних фінансових витрат, матеріально-технічного та організаційного забезпечення, що також є небезплатним.
Спірним, на наш погляд, є норма п. 7 ст. 2 законопроєкту, згідно з якою його Положення не поширюються на правовідносини, що регулюються Бюджетним кодексом України.
Але бюджетний процес – це регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства. До того ж сьогодні основу ресурсного забезпечення соціально-економічного розвитку громаді і територій складають бюджетні програми, які стосуються інтересів мешканців відповідних територій.
Крім того, одним із принципів, на яких ґрунтується бюджетна система України, є принцип публічності та прозорості, тобто, інформування громадськості з питань бюджетної політики, складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів.
Згідно з Бюджетним кодексом, на всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів.
Тому, вважаємо, що не варто виключати питання бюджетного забезпечення суспільного розвитку зі сфери дії законопроєкту «Про публічні консультації».
Пропонуємо передбачити для суб'єктів владних повноважень можливість залучати сторонніх експертів для вивчення та аналізу пропозицій, що надійшли під час публічних консультацій (п. 4 ст. 13).
Пропонуємо також скоротити строк затвердження порядку проведення органами місцевого самоврядування публічних консультацій з одного року до пів року з дня опублікування цього Закону з урахуванням його вимог (п. 5 «Перехідних положень»).
Пункт 7 ст. 1, де йдеться про те, що органи місцевого самоврядування проводять публічні консультації відповідно до вимог цього Закону з урахуванням особливостей, визначених відповідною місцевою радою, доцільно доповнити вимогою, що ці особливості мають бути закріплені у статуті територіальної громади або окремим рішенням відповідної ради.
З одного боку, це підштовхне громади до розробки та ухвалення своїх статутів, з іншого, – дозволить регламентувати і проводити легітимні публічні консультації ще до прийняття статуту. Та навіть використати цей порядок публічних консультацій при розробці та обговоренні самого проекту статуту територіальної громади.
Ми підтримуємо також пропозиції громадських експертів стосовно більшої деталізації питань, щодо яких публічні консультації мають проводитися обов’язково, а також щодо доповнення форм проведення публічних консультацій вивченням громадської думки шляхом проведення опитування чи анкетування.
Андрій Крупник,
директор Одеського Інституту
соціальних технологій, доцент кафедри публічного управління та регіоналістики ОРІДУ НАДУ при Президентові України,
експерт Мережі UPLAN
Немає коментарів:
Дописати коментар